Traffico di influenza, anatomia di una norma poco garantista

“Se vogliamo rispettare anche le implicazioni che ci vengono fornite dalle convenzioni internazionali per la lotta alla corruzione, è quasi inevitabile perseguire questo tipo di reato. Ma spero che la commissione Giustizia metta qualche specificazione a una proposta che, al momento, è tanto generica da suscitare anche in me qualche preoccupazione di natura garantista”. Docente di Diritto penale presso l’Università di Bergamo, Pietro Semeraro è forse il massimo esperto sulle legislazioni comparate a proposito del cosiddetto traffico d’influenza, tanto che il suo libro “I delitti di millantato credito e traffico di influenza”, edito da Giuffrè nel 2000, è citato come testo essenziale in bibliografie internazionali. Anche lui condivide il dubbio, espresso dal Foglio ieri in un editoriale, sul modo in cui il traffico d’influenza sta entrando nel nostro ordinamento.

Dubbi fatti propri anche da altri esperti di diritto. Mauro Mellini, che come avvocato ed ex deputato radicale è stato uno dei padri nobili del garantismo italiano, cita Ulpiano e il Digesto: “Nullum crimen, nulla poena sine praevia lege poenali”. Sostiene dunque che l’indeterminatezza delle leggi in Italia è servita ad accrescere a dismisura la possibilità di discrezione e quindi di arbitrio dei giudici, e osserva che anche la mania di introdurre nel nostro ordinamento leggi straniere prescindendo dall’ordinamento di origine ha contribuito a questa deriva. Arturo Salerni, avvocato di sinistra già stretto collaboratore di Giuliano Pisapia e nel 1999 difensore di Abdullah Ocalan, aggiunge che “così indeterminata com’è, la nuova norma rischierebbe da un lato di scontrarsi con l’articolo 25 della Costituzione, che prescrive parametri di tassatività e determinatezza tali per cui, ad esempio, il plagio è stato dichiarato incostituzionale”. Dall’altro lato, prosegue, “rischia di essere criminalizzante rispetto a comportamenti da considerare non patologici ma fisiologici della vita pubblica. Messa in quei termini, perfino l’azione sindacale potrebbe intendersi come influenza illecita su un pubblico decisore. Forse di una norma del genere c’è anche bisogno, ma il testo va definito con estrema cura”.

Il problema decisivo è dunque quello della definizione. In Francia il “trafic d’influence” deriva dall’articolo 433 del codice penale. Negli Stati Uniti si parla invece di “influence peddling”, di cui si occupano una quindicina di leggi. Ma “trading in influence” è invece il termine usato nella Convenzione penale sulla corruzione di Strasburgo del 27 gennaio 1999, di cui è in corso in Parlamento la discussione per il recepimento nell’ordinamento italiano. E questa è la traduzione proposta per l’articolo 12: “Traffico d’influenza. Ciascuna Parte adotta le necessarie misure legislative e di altra natura affinché i seguenti fatti, quando sono commessi intenzionalmente, siano definiti reati penali secondo il proprio diritto interno: il fatto di promettere, offrire o procurare, direttamente o indirettamente, qualsiasi vantaggio indebito, per sé o per terzi, a titolo di rimunerazione a chiunque afferma o conferma di essere in grado di esercitare un’influenza sulla decisione di una persona di cui agli articoli 2, 4–6 e 9–11, così come il fatto di sollecitare, ricevere o accettarne l’offerta o la promessa a titolo di rimunerazione per siffatta influenza, indipendentemente dal fatto che l’influenza sia o meno effettivamente esercitata oppure che la supposta influenza sortisca l’esito ricercato”. Mentre la nuova legge anticorruzione prevederebbe la reclusione da 1 a 3 anni per “chi si avvale di relazioni con pubblici ufficiali e indebitamente fa dare o promettere, a sé o altri, denaro o utilità, come prezzo della propria mediazione”.

Spiega Semeraro: “Nella corruzione bisogna pagare il pubblico ufficiale. Il traffico di influenze, invece, non si occupa del pubblico ufficiale, ma di un privato cittadino che fa da intermediario”. Ad esempio, se oggi in Italia ottengo un favore da un deputato pagandogli qualcosa è reato; ma se mi faccio pagare io e lui mi fa il favore gratis perché è mio amico, è lecito. Per questo, secondo Semeraro l’introduzione del reato è utile. Anzi, ritiene che la pena fino a tre anni sia poco, visto che in Francia si arriva a dieci. Ma ricorda che in politica esiste anche la pratica del lobbying: riconosciuta e regolamentata negli Stati Uniti e presso la Commissione europea, ma di fatto tollerata dappertutto. “L’importante è che l’attività di intermediazione si basi sulle capacità professionali del lobbista. Se il lobbista si limita a presentare delle proposte a prescindere dalle sue relazioni di tipo personale ma utilizza delle indicazioni tecniche o giuridiche, è lobby legittima. Se utilizza un’aderenza di tipo personale, famigliare, politica con il pubblico ufficiale, allora è reato di influence peddling”. Ma non è proprio il lavoro del lobbista che poi permette di far nascere e sviluppare queste relazioni personali? “Infatti è questo un problema che poi i giudici statunitensi e francesi devono spesso risolvere nei processi. Il principio è che se c’è anche il minimo sospetto di relazione personale, è reato. Il lobbista deve avere l’abilità di usare sempre motivazioni tecniche anche con chi potrebbe essere convinto da motivazioni personali”.

Proprio per questo, però, Semeraro condivide il timore che in Italia si finisca per adottare un testo che conceda ai giudici la discrezionalità per colpire anche i lobbisti che in altri sistemi giuridici sono considerati “onesti”. E del resto, la pessima tradizione italiana di commistione tra giustizia e politica non induce in aspettative ottimistiche. Una soluzione proposta da Semeraro è dunque quella di specificare al massimo: “Ad esempio, aggiungere: relazioni personali basate su rapporti di amicizia, di parentela o di appartenenza alla medesima associazione. Tutto il resto invece sarebbe lecito”. Semeraro conviene anche sull’idea che potrebbe essere utile adottare contemporaneamente una normativa per il riconoscimento del lobbying. Insomma, “la legge ci vuole, ma il testo va migliorato”.