Referendum, basta menzogne

Al direttore - Viviamo tempi interessanti. Questo ci obbliga ad agire con risolutezza, affrontando i problemi fondamentali della nostra economia: lavoro, tasse, burocrazia e povertà. Per quale ragione concentriamo allora tutta questa attenzione sulla riforma costituzionale? Per il semplice motivo che il nostro attuale assetto istituzionale, definito nella costituzione vigente, non favorisce il buon funzionamento del governo. Non stiamo parlando dei principi fondamentali ma del modo subdolo in cui sono stati disattesi: l’attuale assetto istituzionale impostato, in ambiti cruciali, sulle competenze concorrenti si è dimostrato inefficace nel coordinare i livelli di governo e inefficiente nell’offrire risposte centrali per la vita dei cittadini italiani. Con questa riforma costituzionale abbiamo la possibilità di superare questo impianto.

L’assetto istituzionale di un paese, più che la madre delle riforme, è il suocero: è bene sia autonomo e in buona salute ma è meglio che non sia centrale nella gestione quotidiana della famiglia. La forte esigenza di semplificare il funzionamento del nostro assetto istituzionale è necessaria per dare il giusto spazio e velocità alle prerogative di una democrazia decidente. Alcuni problemi italiani sono dovuti all’effetto della recessione, la più lunga del dopo guerra per il nostro paese e una tra le più estese a livello mondiale. Eppure i problemi più profondi hanno una radice più antica legata al blocco della crescita della produttività iniziato dopo l’entrata nell’Euro.

Se i problemi erano così radicati, tanto più strutturale doveva essere la nostra risposta riformatrice. Per questo motivo il Governo è intervenuto  per rendere efficiente il nostro sistema produttivo attraverso il Jobs Act, il taglio dell’Irap e dell’Ires, la fine delle patrimoniali sui fattori produttivi (Imu imbullonati e agricola), il credito d’imposta per gli investimenti in ricerca e lo sviluppo. Neppure è stata tralasciata l’equità con la detassazione degli 80 euro e il finanziamento strutturale del contrasto della povertà, economica ed educativa. Gli ulteriori provvedimenti in fase di attuazione – la riforma della Pubblica amministrazione, il disegno di legge sulla concorrenza, la riforma della scuola – non sono altro che una ulteriore spinta alla produttività totale dei fattori. I semi della promessa di rilancio del paese sono stati piantati ma la loro crescita necessita di un sistema di governo libero dal conflitto delle competenze. Questo è uno dei principali risultati della riforma costituzionale, la più estesa e ambiziosa in questo senso.

A prima vista, il nesso tra il ripensamento della nostra architettura costituzionale e la crescita economica è limitato: che relazione può esserci tra la modifica di una quarantina di articoli della Costituzione – apparentemente legati agli arcana imperii – e le prospettive di sviluppo del Paese? Con le parole del Nobel del 1993, l’economista Douglass North: “Le istituzioni formano la struttura di incentivi di una società e le istituzioni politiche ed economiche, di conseguenza, sono il determinante sottostante la performance economica”. Un paese con “buone istituzioni” cresce di più perché le “regole d’ingaggio” sono chiare per tutti e il processo politico è in grado di reagire prontamente ai cambiamenti, adeguandole sia ai mutamenti esterni, sia alle esigenze di inclusione e coesione sociale. Buone istituzioni riducono i costi di transazione e stimolano gli scambi e l’innovazione, consentendo a diverse proposizioni di valore di affacciarsi sul mercato per generare occasioni di miglioramento della vita di tutti. E’ per questa ragione che i sistemi democratici hanno performance migliori. Le democrazie decidenti sono inclusive e l’inclusione rende i cittadini fiduciosi di scommettere sull’innovazione, attraverso le loro scelte di consumo e investimento.

Non tutti i sistemi democratici sono uguali. Se individui e imprese sono ingabbiati da una burocrazia soffocante; se la responsabilità politica si disperde nel processo; se c’è una disconnessione tra il momento in cui le decisioni politiche maturano e quello in cui diventano efficaci; se non si superano questi limiti, allora le economie declinano e la competizione cede il passo al capitalismo di relazione e alla corruzione. Non c’è dubbio che l’Italia sia una democrazia. Altrettanto indubitabilmente, però, nei decenni si è sedimentato un sistema confuso, dove il processo decisionale è lento e incoerente e nel quale gli eccessi della burocrazia in settori cruciali si alimentano della caoticità nella ripartizione delle competenze tra i diversi livelli istituzionali. La produzione normativa disordinata, spesso contraddittoria, che ne conseguiva era solo la conseguenza della aleatorietà delle competenze concorrenti, quegli ambiti cioè dove il sistema normativo risultava dall’intervento – paritetico, congiunto ma non coordinato – delle regioni e dello Stato. Questo ha prodotto un impatto negativo sulla crescita economica, attuale e potenziale.

Sono diverse le misure di questo gap. Nell’indicatore “Government Effectiveness” costruito dalla Banca mondiale, l’Italia ottiene un punteggio pari a 0,38 (su una scala da -2,5 a 2,5), contro una media europea di 1,13: la Francia è a 1,40, la Germania a 1,73 e la Spagna 1,15. La correlazione tra la superiore efficacia dell’azione pubblica e la migliore performance economica è forte in generale e in periodi di crisi: una buona qualità delle istituzioni rafforza la competitività, aumenta gli investimenti, l’occupazione e la crescita (Figura 1). La riforma costituzionale interviene su questo nesso su tre versanti. In primo luogo, la riforma del Senato e il conseguente superamento del bicameralismo paritario consente una maggiore chiarezza e linearità nel processo di elaborazione normativa, rafforzando la responsabilità politica dei singoli parlamentari e dei rispettivi gruppi, senza opachi rimpalli di responsabilità tra le due camere.

In secondo luogo, la riforma mette mano ai livelli di governo e alla ripartizione dei poteri tra di essi. Le province perdono dignità costituzionale e così si procede a una loro effettiva e definitiva eliminazione. Ancora più importante, il pacchetto di norme che sarà sottoposto al referendum elimina quella che è unanimemente considerata la principale fonte di ambiguità nel nostro corrente assetto istituzionale, ossia le competenze concorrenti tra Stato e regioni. Questo è il tema erroneamente più trascurato nella discussione pubblica. Con la nuova costituzione saranno chiari gli ambiti di competenza esclusiva statale e quelli di competenza esclusiva regionale. Ogni livello di governo sarà responsabile nel proprio ambito di competenza senza poter incolpare un altro pezzo dell’amministrazione per gli errori, i ritardi o le incongruenze del suo operato. Si chiuderà così una parentesi di lungo contenzioso e di vasta incertezza spalancata nel 2001. Il nuovo articolo 117 non renderà più possibile trattare le scelte sulle grandi infrastrutture energetiche come una questione regionale o illudersi che l’orientamento al lavoro, gli standard di formazione e la sicurezza sul posto di lavoro siano disciplinate al di fuori di una logica unitaria nazionale, come se le competenze professionali o i rischi differissero tra Roma e Milano. Inoltre, su proposta del Governo, la legislazione ordinaria potrà intervenire su ogni tema necessario per mantenere l’unità economica e giuridica del paese.

Infine, viene potenziata la trasparenza e la partecipazione a favore dei cittadini. L’organizzazione degli uffici pubblici e la pubblicità sul loro operato, l’abbassamento del quorum per la validità dei referendum abrogativi, l’introduzione dei referendum propositivi e di indirizzo sono tutti strumenti volti a rendere la nostra una democrazia non solo decidente ma trasparente nella decisione. Il processo normativo ne uscirà rilegittimato perchè l’effettivo “capitale politico” dei provvedimenti approvati dal Parlamento è rafforzato. Il miglioramento del funzionamento del nostro Paese e dei meccanismi istituzionali serve a far tornare la crescita. Per quanto si possa fare molto anche intervenendo sulle leggi ordinarie, è essenziale adeguare le fondamenta del nostro Paese a un mondo che è cambiato. Viviamo in un mondo di “aspettative razionali”. Le persone non agiscono solo sulla base delle cose come sono, ma anche in funzione di come si aspettano che saranno. L’Italia ha alle spalle un ventennio di promesse di riforma sistematicamente disilluse, non possiamo permetterci di dare ancora adito all’incertezza.  

La riforma costituzionale rappresenta un passaggio cruciale nello sforzo italiano di riguadagnare il proprio posto nel mondo. Abbiamo passato troppo tempo rinunciando al nostro contributo globale ed è stata una perdita per tutti. Nel giorno del referendum si giocherà tanto la più ambiziosa scommessa di innovazione che sia mai stata tentata, quanto l’immagine del nostro Paese quale nazione adulta. Parafrasando una battuta cinese durante la svolta riformista di Pechino negli anni Ottanta: le riforme possono tollerare degli errori, ma non si può tollerare l’assenza di riforme.

Carlo Stagnaro è ministero dello Sviluppo Economico e Filippo Taddei è responsabile Economia del Partito democratico, SAIS Johns Hopkins University