Il completamento della liberalizzazione non è solo uno strumento per migliorare l'efficienza del sistema elettrico. È soprattutto una tessera dell'unificazione europea (Foto LaPresse)
Quando l'Italia era capace di aprirsi al mercato e di correre insieme all'Europa
A vent’anni dal decreto Bersani e dall’inizio della liberalizzazione dell’elettricità
Vent’anni fa iniziava la liberalizzazione del mercato elettrico italiano. Il 16 marzo 1999, il governo di Massimo D’Alema approvava il decreto del ministro dell’Industria, Pier Luigi Bersani, per il recepimento della direttiva 96/92/Ce. Con tale provvedimento, l’Europa stabiliva le regole per una graduale apertura del mercato alla concorrenza con l’obiettivo di renderlo più efficiente, rafforzare la sicurezza energetica, promuovere la competitività dell’economia europea e la tutela ambientale.
Dalla nazionalizzazione del 1962 fino al 1999, il sistema elettrico italiano era stato organizzato in forma di monopolio pubblico verticalmente integrato. Le attività di generazione, trasmissione, distribuzione e vendita di energia elettrica erano operate sulla quasi totalità del territorio nazionale da un unico soggetto: l’Ente nazionale per l’energia elettrica (Enel). Nelle aree geografiche non servite da Enel operavano società municipalizzate.
Il cambiamento che avrebbe trasformato profondamente il funzionamento e l’organizzazione del mercato elettrico italiano era da tempo nell’aria e alcune pietre miliari erano già state poste. Nel 1992, la legge Amato aveva trasformato Enel in società per azioni. Nel 1994, il ministro leghista Vito Gnutti aveva avanzato, anticipando le successive direttive europee, un’ipotesi di scorporo della rete dalla generazione elettrica. La separazione (unbundling) del segmento in regime di monopolio naturale (ossia trasmissione e distribuzione) dalle attività che possono essere esposte alla concorrenza (produzione e vendita) è uno dei principi cardini della disciplina ora vigente nell’Unione europea e, più in generale, dei processi di liberalizzazione. Solo così, infatti, è possibile assicurare a tutti gli operatori l’accesso a eguali condizioni a infrastrutture essenziali per lo svolgimento dei servizi di generazione e fornitura di energia elettrica.
L’anno successivo il governo Dini istituì l’Autorità di regolazione per l’energia e il gas (oggi Arera – Autorità di regolazione per energia reti e ambiente) a valle di un intenso dibattito parlamentare su quali dovessero essere le sue funzioni e i suoi poteri che vide protagonisti, tra gli altri, il ministro dell’Industria, Alberto Clô, e il senatore del Pds Franco Debenedetti. A tale organismo fu assegnato il compito di sviluppare una regolazione indipendente di settore che assicurasse una remunerazione efficiente dei costi delle reti, l’accesso alle stesse da parte di produttori e venditori a condizioni cost-reflective, trasparenti e non discriminatorie e il perseguimento della concorrenza negli ambiti in cui essa era possibile.
L’idea di un mercato interno per favorire lo sviluppo socio-economico e l’affermazione dei valori di libertà e di pace era un obiettivo della Cee
Il primo presidente dell’Autorità, Pippo Ranci, era un economista milanese dal respiro internazionale, che ben conosceva il caso del Regno Unito, primo paese della Comunità economica europea – e tra i primi al mondo, con la Norvegia – a sperimentare la liberalizzazione del settore elettrico già durante l’era Thatcher. All’Antitrust, altra authority di recente istituzione (1990), era presidente Giuliano Amato, che poco dopo avrebbe ceduto il passo a Giuseppe Tesauro per assumere la guida di Palazzo Chigi. Fu anche grazie alla statura intellettuale dei protagonisti di quella fase della nostra storia se fu possibile porre solide basi per il cambiamento incipiente, che sarebbe stato formalizzato appunto nel decreto Bersani.
Il decreto Bersani introdusse l’unbundling legale delle reti, ossia un regime di separazione giuridica tra la loro gestione e le attività di produzione e vendita di energia elettrica, e aprì alla concorrenza la generazione consentendo ai privati di realizzare nuove centrali. Per ridurre la concentrazione del mercato, da una parte fissò un tetto del 50 per cento a livello nazionale sui volumi di energia elettrica producibili da Enel. Dall’altra, impose la cessione di 15 GW di capacità. Misura che dette vita alle cosiddette GenCo (Generation companies): Interpower, Elettrogen, Eurogen, da cui nacquero i primi concorrenti di grandi dimensioni. Di lì a breve seguirono la quotazione in borsa e la cessione del primo pacchetto di azioni dell’Enel (poco più del 30 per cento).
Il decreto Bersani perseguì dunque tre obiettivi: l’apertura del mercato; la terzietà delle reti; la riorganizzazione dell’Enel sotto la guida di Franco Tatò e Chicco Testa, con la creazione all’interno del gruppo di tre distinte società per la generazione (Enel Produzione), trasmissione (Terna), e distribuzione (Enel distribuzione, oggi E-Distribuzione). Contestualmente, fu istituito il Gestore dei mercati energetici per l’organizzazione e gestione della borsa elettrica. L’approvvigionamento di energia elettrica all’ingrosso per i clienti considerati non idonei a prendere parte a un mercato retail liberalizzato (le famiglie e le piccole e medie imprese) fu affidato a un soggetto pubblico appositamente costituito. Un aspetto spesso non adeguatamente valorizzato del decreto Bersani è che intervenne nell’ambito di un disegno dal respiro europeo: l’apertura dei mercati era strumentale al raggiungimento di uno degli obiettivi fondamentali della stessa Cee, come affermato nello stesso Trattato di Roma del 1957. Ossia l’idea di mercato interno come veicolo per la promozione dello sviluppo economico e sociale dell’Europa e dell’affermazione, conseguente, dei valori di libertà e di pace.
Coerentemente con la gradualità espressa nella direttiva del 1996, il decreto Bersani fece solo i primi, sebbene imprescindibili, passi verso l’apertura del mercato elettrico. Servirono due direttive successive (nel 2003 e 2009), note anche come secondo e terzo “Pacchetto energia”, e i relativi decreti di recepimento a completare le regole per il mercato interno dell’energia elettrica. Non solo rendendo più incisive alcune delle misure del “primo pacchetto”, in particolare quelle sugli assetti proprietari e gestionali della trasmissione e distribuzione elettrica, ma, soprattutto, riconoscendo la necessaria indipendenza delle autorità di regolazione di settore e l’apertura alla concorrenza della vendita di energia elettrica. Furono infatti il secondo e terzo Pacchetto energia (recepiti in Italia rispettivamente nel 2007 e 2011) a imporre in modo coordinato in tutti gli stati Ue la separazione societaria tra attività di distribuzione e vendita, avviare la piena liberalizzazione della vendita al dettaglio dal 2007 e adottare modelli più incisivi di unbundling per la trasmissione, oltre a rafforzare e ampliare obiettivi e funzioni dell’autorità di regolazione di settore. Va detto che in diversi ambiti l’Italia si era mossa in modo pionieristico: per esempio, la separazione proprietaria di Terna risale al 2005.
Il decreto Bersani e quelli successivi hanno prodotto cambiamenti significativi nel disegno e nel funzionamento del comparto. La capacità installata è cresciuta da 61 GW nel 1999 a 109 GW nel 2017, con mutamenti altrettanto significativi nella diversificazione delle fonti: l’olio combustibile (che inizialmente aveva rimpiazzato il nucleare) è pressoché scomparso grazie all’avvento dei cicli combinati a gas, mentre eolico e fotovoltaico sono balzati da quasi zero a circa 10 e 18 GW, rispettivamente. Cambiamenti che si sono riflessi nel mix di generazione: il peso del gas è cresciuto da 97 TWh nel 2000 a 140 nel 2017 (con un picco di 173 TWh nel 2008), mentre quello dei prodotti petroliferi è letteralmente crollato da 86 TWh a 4 nello stesso periodo. Le rinnovabili diverse dall’idroelettrico sono cresciute da una percentuale irrisoria a quasi il 20 per cento del totale. Anche dal punto di vista della struttura del mercato, si è assistito a mutamenti di vasta portata. La quota di mercato detenuta da Enel nella generazione elettrica si è ridotta dal 71 per cento nel 1999 al 24 per cento attuale. Nel mercato finale della vendita, sono oggi attivi in Italia quasi 400 operatori, anche se la concentrazione rimane elevata.
Gli investimenti effettuati nella distribuzione e trasmissione hanno prodotto una riduzione della durata e del numero delle interruzioni di oltre due terzi (da 131 minuti a 41, e addirittura da 257 minuti a 63 nel Sud). Quasi l’intera popolazione è dotata di un contatore elettronico, che aumenta la precisione e la tempestività di rilevazione del dato di consumo migliorando la qualità del servizio di fatturazione e rendendo più affidabile ed efficiente il processo di cambio fornitore. La posa dei contatori si è conclusa nel 2011 (ma in gran parte erano stati installati nel 2001-2006), in anticipo sul resto d’Europa, e attualmente è in atto la loro sostituzione con misuratori più avanzati.
Verrebbe da dire che tutto è bene quel che finisce bene. Ma le sfide poste dalla transizione energetica e dagli ambiziosi obiettivi ambientali europei rendono il processo di apertura del mercato in continuo divenire, sia sotto il profilo delle dinamiche di mercato, sia sotto quello dell’evoluzione regolatoria. Sono emerse problematiche diverse rispetto a quelle affrontate dalle tre direttive europee. Per effetto anche dei diversi schemi di incentivazione che si sono susseguiti dai primi anni Novanta, diventa sempre più necessario assicurare l’efficiente integrazione delle fonti rinnovabili nei mercati dell’energia garantendo un level playing field con tutte le fonti di generazione e assicurando la sicurezza e il bilanciamento del sistema. Questa strada presuppone non solo l’adeguamento delle regole di mercato – che è al centro del nuovo pacchetto di direttive in via di adozione, il cosiddetto Clean energy package – ma anche lo sviluppo di strumenti ad hoc (come un mercato della capacità, da affiancare al mercato per l’energia) che consentano di remunerare gli investimenti in un ambiente nel quale oscillazioni eccessive dei prezzi non sono politicamente accettabili.
Fu anche grazie alla statura intellettuale dei protagonisti di quella fase della nostra storia se fu possibile porre solide basi per il cambiamento
La transizione energetica, come anche dichiarato dalla comunicazione sull’Unione dell’energia, pone al centro il consumatore. La diffusione delle tecnologie digitali – a partire dagli smart meter di seconda generazione – è di per sé un potente strumento di empowerment e anche un potenziale varco attraverso cui nuovi operatori o nuove offerte potranno affacciarsi sul mercato. La possibilità di accedere in tempo quasi reale ai propri dati di consumo permetterà ai clienti finali di adottare comportamenti più virtuosi, riducendo i consumi o spostandoli nell’arco della giornata in funzione dei prezzi dell’energia e degli impatti sull’ambiente. Il cliente elettrico è sempre meno acquirente di una commodity indifferenziata e sempre più il consumatore di un servizio sofisticato e composito, oltre che egli stesso produttore nel caso in cui possegga impianti di generazione distribuita. Dal lato dell’offerta, i venditori si stanno adeguando, così come stanno cambiando i modelli di business, e le conseguenti forme di organizzazione industriale. “Le tecnologie corrono – ha scritto Giovanni Battista Zorzoli – e con loro le opportunità a disposizione di consumatori, produttori/consumatori, produttori/consumatori/manager”.
Il disegno del decreto Bersani (e delle direttive Ue) era quello di ampliare progressivamente la platea di quanti potevano autonomamente scegliere il proprio fornitore: iniziando dai grandi gruppi industriali per arrivare alle famiglie e alle pmi (dal 1 luglio 2007). A oggi, come anche il recente country report della Commissione Ue ha evidenziato, l’Italia deve compiere l’ultimo miglio sui mercati retail attraverso il superamento dei regimi di tutela. Il completamento della liberalizzazione, ribadito anche nel recente Piano clima energia, non è solo uno strumento di miglioramento dell’efficienza del sistema elettrico, o di riduzione dei prezzi o di incremento degli standard ambientali. È soprattutto una tessera di quel grande puzzle che è l’unificazione europea: è il segno tangibile della trasformazione di 28 mercati nazionali in un unico mercato interno, nel quale il consumatore è sovrano.
C’è una riflessione profonda dietro questa scelta. Se ostacoliamo la piena apertura dei mercati con interventi non finalizzati alla correzione di fallimenti di mercato, e quindi ingiustificatamente pervasivi, saremo probabilmente meno in grado di trarre vantaggio dal cambiamento dei mercati. “Il grande fascino della ricerca scientifica – disse George Stigler nella sua Nobel lecture – consiste precisamente nella ricerca speculativa di nuove idee che allargheranno gli orizzonti della nostra comprensione del mondo”. Vale lo stesso per la liberalizzazione elettrica. Il decreto Bersani è stato il primo passo di un lungo viaggio. Non sappiamo dove porterà, ma sappiamo che ne vale la pena.
