L'Eurotower è un buon guardiano o è diventato un leviatano?

Roma. C’era una volta la “vigilanza all’orecchio”. Sì, quando nasceva un problema il banchiere lo bisbigliava al governatore della Banca d’Italia che, senza far sapere nulla ai clienti, alla Borsa e men che meno ai giornali, interveniva o suggeriva la soluzione. A onor del vero, va detto che il governatore informava sempre il ministro del Tesoro anche se spesso faceva di testa sua. Così andò avanti da Donato Menichella a Guido Carli. Il momento culminante fu nel 1971 quando il governatore fece fallire l’offerta pubblica d’acquisto della Bastogi. Venne sconfitto Michele Sindona, ma anche il mercato e fu salvato il capitalismo delle grandi famiglie che aveva in quella scatola finanziaria la propria stanza di compensazione. Poi arrivò la “moral suasion”, una variante anglosassone ma non molto diversa, tuttavia banche e banchieri (ancora per lo più controllati dallo stato) avevano assunto una forza propria, sancita dalla proprietà stessa della Banca d’Italia. Durò fino ad Antonio Fazio e finì nel 2005 con la scalata di Gianpiero Fiorani alla Bnl e di Stefano Ricucci al Corriere della Sera. A quel punto s’impose la vigilanza per “parametri oggettivi”, introdotta in Italia da Mario Draghi e divenuta poi norma generale con i poteri assunti dalla Banca centrale europea. Su questi poteri e su questo modello ragiona il libro di Stefano Lucchini e Andrea Zoppini “Vigilare le banche in Europa, Chi controlla il controllore? (Passigli, 2019) che verrà presentato domenica 28 luglio nella rassegna Capalbio libri.

E’ un’analisi dettagliata dei poteri e delle regole della Bce, un manuale essenziale che chiunque affronta questo tema dovrebbe leggere e consultare. Complicato per la materia, ma di lineare e comprensibile scrittura, è un lavoro tecnico, accurato e rimarchevole, segnato da una propria agenda il che lo rende ancora più interessante. Ed è di questa agenda che val la pena discutere sia per la professione degli autori, sia per la grande rilevanza politica di una questione apparentemente tecnica. Lucchini è direttore per gli affari internazionali e regolatori di Intesa Sanpaolo, Zoppini è giurista e docente all’Università Roma Tre. L’agenda si intravede già nel sottotitolo, emerge con chiarezza nella parte introduttiva e nell’analisi delle regole alle quali è sottoposta la Vigilanza unica europea.

Cominciamo da una premessa di carattere generale: in tutto il libro il mercato resta sostanzialmente sullo sfondo. Eppure è questo il necessario, inevitabile punto di riferimento anche della Vigilanza. L’attività bancaria non si svolge in un circuito chiuso e il grande crac del 2007-2008 lo ha dimostrato. Una convinzione molto diffusa è che la crisi sia nata da una mancata o carente vigilanza, eppure proprio le banche erano fin da allora i soggetti più controllati e sottoposti a regole tra tutti quelli esistenti nel mercato finanziario, come ha scritto Pierluigi Ciocca che certo non è un turbo-liberista. Nonostante ciò, la crisi è scoppiata proprio lì ed è stata fondamentalmente una crisi bancaria. Ancor oggi non c’è una spiegazione esaustiva né sul piano fenomenologico né, tanto meno, su quello teorico. La Bce, che pure ha accentrato su di sé grandi poteri in particolare sulle banche ritenute significative per il loro impatto sistemico, è con il mercato che deve fare i conti. E’ lui che, alla fine della fiera controlla il controllore?

La seconda questione riguarda il funzionamento dell’intero meccanismo. Leggendo il libro emerge una Bce superbanca delle superbanche, se non proprio superstato nel superstato. Per molti versi è così, del resto è l’unica istituzione europea che funziona davvero e possiede efficaci poteri d’intervento. Tuttavia se guardiamo agli organi della sua governance, il comitato direttivo e il consiglio dei governatori delle banche centrali nazionali che compone il Sistema europeo delle banche centrali, dobbiamo riconoscere che le scelte sono frutto di una continua discussione e negoziazione. Non siamo di fronte all’impero sovietico, ma piuttosto al sacro romano impero o a un cda dove gli azionisti di maggioranza debbono trattare ogni volta con quelli di minoranza se non con i veri e propri disturbatori d’assemblea. Tutto ciò emerge dal libro, ma più come una variante del modello che non come la sostanza dell’agire concreto nelle situazioni concrete.

Esempi chiarissimi sono venuti in questi anni di gestione Draghi. Si pensi alle resistenze che per mesi hanno impedito di compiere il salto dal finanziamento illimitato alle banche (autunno 2011) all’intervento diretto e sistematico (estate-autunno 2012). C’è voluta una rottura, grazie al “whatever it takes” (26 luglio 2012) per compiere la svolta. Ciò vale per la politica monetaria che resta l’alfa e l’omega della Banca centrale, ma anche per la Vigilanza (e qui si potrebbe entrare nel merito della scelta a proposito del bail-in, con il braccio di ferro tra Wolfgang Schäuble e Fabrizio Saccomanni). Chi controlla il controllore, allora, il bilanciamento dei poteri e il complesso, spesso contraddittorio rapporto con la politica? Lucchini e Zoppini vi fanno riferimento quando criticano la scelta del modello tedesco basato su un parametro di fondo: la patrimonializzazione. La Germania ha commesso uno sgarbo (che le è stato colpevolmente consentito) sottraendo alla vigilanza europea le banche locali e le casse di risparmio nelle quali s’annida il sostegno (economico e politico) del “Modell Deutschland”. Però, lo strapotere delle banche tedesche è contraddetto dai fatti. Se erano così forti, perché mai Berlino ha speso 300 e più miliardi nel tentativo di salvarle? Perché ha imposto la disastrosa fusione tra Dresdner e Commerzbank, un errore che ha costretto il governo a entrare come azionista di riferimento? Quella banca a dieci anni di distanza ancora vacilla e adesso cerca un compratore. Non parliamo della Deutsche Bank che ha cambiato molte volte il suo core business, ha cercato manager e banchieri dentro e fuori la Germania e adesso vuole tornare alle origini abbandonando il mestiere di banca d’affari che ha provocato più perdite che profitti. Gli autori diranno che sono incidenti della storia rispetto al razionale impianto teorico, eppure questa è la realtà con la quale la vigilanza deve fare i conti.

Un altro punto merita di essere affrontato per la sua rilevanza anche politica. Gli autori sottolineano che non si possono ignorare le differenze nate non da un supposto carattere dei popoli, ma dalla storia la quale impone codici di comportamento diversi: il primato della politica in Francia, il culto delle regole in Germania, per esempio, e il banco-centrismo italiano aggiungiamo noi. La Borsa di Milano è dominata dai titoli bancari, non quelle di Parigi e Francoforte dove sono molto più presenti i fondi anglo-americani. In ogni caso, è una osservazione importante che suggerisce di usare le norme con ragionevole flessibilità. Tuttavia può aprire la porta a una catena di eccezioni nazionali, a cominciare dall’Italia, che finiscono per far fallire del tutto il mercato unico.

La diversità non è un limite, ma una ricchezza. Ogni impresa e ogni banca ha la propria business culture, quella di Intesa è diversa da quella di Unicredit, la Fiat non è la General Motors e così via, ciò non toglie che il gioco dello scambio imponga di mettere in relazione l’uno con l’altro e seguire linee di condotta comuni. Per usare un esempio calcistico, lo stile Juve è molto diverso da quello della Roma e lo dimostrano anche in campo, eppure il fuorigioco deve essere uguale per tutti se non si vuol falsare la partita e l’arbitro deve farlo rispettare (oggi anche con l’aiuto della tecnica).

Chi controlla, dunque il controllore? Le norme, i regolamenti, i trattati, la tecnostruttura, ma anche la prassi, le nuove situazioni, le emergenze, il negoziato politico e il mercato; è lui l’ultima istanza, non il potere demiurgico della Banca centrale. Lucchini e Zoppini hanno affrontato per la prima volta in modo completo un questione chiave come la Vigilanza bancaria europea con una lettura della normativa che contribuisce a renderla accattivante. Vale la pena aprire un dibattito.