Numeri e dati per capire com'è governata l'Italia

Il successo dei governi dipende dalla loro capacità di guidare l’organismo pubblico. C’è – è vero – anche un’altra componente del successo, quella legata ai sentimenti, gli istinti, le aspettative delle popolazioni (così venivano chiamate nell’Ottocento). Ma questa parte più “teatrale” – come la chiamava Walter Bagehot – influisce sul breve, piuttosto che sul lungo periodo, si segnala nei sondaggi più che nelle elezioni. A sua volta, la capacità di guidare gli organismi pubblici può essere misurata verticalmente e orizzontalmente. Verticalmente, quando la si compara con le domande e le attese di servizi pubblici da parte delle popolazioni. Orizzontalmente, quando, invece, la comparazione si fa tra i poteri pubblici di paesi diversi, mettendoli a raffronto. Questo secondo metodo non è meno importante del primo, che resta fondamentale, tanto che un osservatore acuto come Tocqueville ha scritto una volta che non capirà mai nulla della Rivoluzione francese chi studi solo la Rivoluzione francese. E questo è tanto più importante quando si fa parte di ordinamenti compositi sovranazionali, come è il caso dell’Italia nella Unione europea. Per questi motivi è importante l’ultimo rapporto dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, Ocse, che riunisce i paesi europei, ma va al di là di questi.

L’Ocse

Prima di esaminare il rapporto è utile ricordare che l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico - Ocse è una organizzazione internazionale di studi economici per i paesi membri sviluppati aventi in comune un sistema di governo di tipo democratico e un’economia di mercato. L’Organizzazione è una sorta di assemblea consultiva che consente  il “confronto delle esperienze politiche, per la risoluzione dei problemi comuni, l’identificazione di pratiche commerciali e il coordinamento delle politiche locali e internazionali dei paesi membri” (sono parole della stessa Organizzazione). Con sede a Parigi, ha 36 paesi membri (Australia, Austria, Belgio, Canada, Cile, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Giappone, Grecia, Irlanda, Islanda, Israele, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Messico, Norvegia, Nuova Zelanda, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Repubblica Ceca, Repubblica di Corea, Repubblica Slovacca, Regno Unito, Slovenia, Spagna, Stati Uniti, Svezia, Svizzera, Turchia, Ungheria) e mantiene rapporti con numerosi paesi non membri, organizzazioni internazionali e altri soggetti istituzionali internazionali.
 

Successi e insuccessi della regolazione pubblica

Molte regolamentazioni pubbliche sono considerate eccessivamente gravose per cittadini e imprese. Molte altre sono considerate inefficaci,  a causa della scarsa capacità dei governi. Questo è il motivo per il quale l’Ocse da tempo svolge indagini e fa proposte in materia di regolazione.  Il recentissimo Rapporto sulle politiche regolatorie 2025 è la quarta edizione del “Regulatory Policy Outlook”. La maggior parte dei dati, inclusi gli indicatori compositi, deriva dalle indagini sugli indicatori dei regolatori (Regulatory Indicator Surveys) condotte negli anni 2014, 2017, 2021 e 2024. Le indagini approfondiscono tre princìpi fondamentali della “raccomandazione” del 2012: coinvolgimento degli “stakeholders” (i soggetti interessati), valutazione di impatto della regolazione (RIA), valutazione ex post. Ogni indicatore composito è formato da quattro categorie: adozione sistematica  (rileva i requisiti formali e la frequenza con cui questi sono applicati nella pratica); metodologia (raccoglie informazioni sui metodi utilizzati); supervisione e controllo di qualità (registra il ruolo degli organismi di controllo e la disponibilità pubblica delle valutazioni); trasparenza  (raccoglie dati relativi ai princìpi di governo aperto, come ad esempio la pubblicazione delle decisioni governative).

L’indagine risponde a cinque interrogativi: se e come sono fatte le istruttorie e su quale base sono fondati i dati raccolti; se e come si svolgono le consultazioni con gli interessati (gli “stakeholders”); se e come si valuta l’impatto regolatorio e i vincoli imposti; se e come si controllano gli effetti e si assicura il coordinamento dei diversi tipi di regolazione; se e come si riesce a migliorare la qualità della regolazione. L’interesse della ricerca sta anche nella circostanza che l’Ocse ha sviluppato indicatori compositi che tengono conto di tutti questi elementi insieme. L’altro aspetto interessante del rapporto è che esso analizza separatamente l’iter delle leggi, specialmente quelle di iniziativa governativa, e quello della normativa secondaria, e quindi ricostruisce un quadro completo che include sia elementi che attengono alla normativa primaria, sia quelli che riguardano l’implementazione della stessa da parte del governo e della pubblica amministrazione, sempre tenendo conto dei tre elementi della partecipazione, dell’analisi di impatto e della valutazione ex post. Si tratta quindi dei risultati di indagini di grandissimo interesse perché consentono di misurare l’efficacia dell’azione governativa e di valutare il modo in cui vengono adottate le misure regolatorie, le consultazioni degli “stakeholders”, il peso che esse pongono sulle spalle dell’economia e degli utenti, la capacità dei governi di valutare successi e insuccessi delle regolazioni, in vista della loro riforma.

Gli indicatori comparativi

I punteggi sono misurati utilizzando il sistema iREG (Indicatori di Politica e Governance Regolatoria), e si articolano in quattro componenti principali, ognuna delle quali è rappresentata con un colore: Metodologia – blu scuro; Adozione sistematica – blu medio; Trasparenza – azzurro; Supervisione e controllo di qualità – celeste. I triangoli neri indicano i punteggi totali rilevati per l’anno 2021, e permettono di confrontarli con i risultati del 2024, mostrando così l’evoluzione delle pratiche regolatorie in ciascun paese. Gli indicatori considerati qui sono solo quelli relativi alla regolazione secondaria, che dipende più strettamente di quella primaria dall’esecutivo (governo e pubblica amministrazione).

La figura 2.2. indica il coinvolgimento degli “stakeholders” nella preparazione della normativa secondaria, quella prodotta dagli esecutivi.

 

La figura 2.4. indica la trasparenza della procedura della normativa secondaria, relativa al coinvolgimento degli “stakeholders”, alla valutazione d’impatto della regolazione e alla valutazione ex post. Il punteggio è la media aggregata della trasparenza nelle tre aree.

 

La figura 5.2. indica la valutazione di impatto della regolazione (RIA) per l’elaborazione della normativa secondaria. 

 

La figura 5.4. indica la valutazione ex post della normativa secondaria.

 

L’Italia e gli altri paesi

Il confronto tra l’Italia e gli altri paesi consente di notare che l’Italia è avanti rispetto alla media dei paesi Ocse, ma è molto indietro in quella dei paesi dell’Unione europea. Poiché l’Italia fa parte dell’Unione europea, questo è il segno di  un divario grave specialmente in quanto larga parte della regolazione è di derivazione europea e quindi l’Italia ha tempi e modalità inadeguati nella esecuzione della normativa comune ai paesi dell’Unione. I punti deboli della regolazione italiana sono segnalati dal Rapporto Ocse. Il governo è tenuto a coinvolgere gli “stakeholders” nello sviluppo di nuove regole, ma  la scelta è discrezionale e, nella pratica, solo alcune norme secondarie sono sottoposte a consultazione pubblica. Quanto alla valutazione ex post periodica, è richiesta per la normativa secondaria, sulla base di un insieme di criteri qualitativi e quantitativi, ma la decisione finale spetta all’esecutivo. Il Nucleo di valutazione dell’impatto della regolamentazione (Nuvir), che si occupa di compiere le valutazioni ex ante e ex post, istituito nel 2023 come ufficio autonomo, ha sostituito la precedente Unità Indipendente di Valutazione d’Impatto. Le valutazioni dovrebbero essere rese più facilmente accessibili al pubblico ed essere pubblicate su una pagina web unica. Infine, le agenzie pubbliche nazionali necessitano di aggiornamenti metodologici. Controllo di qualità e trasparenza sono ancora da rafforzare.

Le democrazie mature e i dilemmi della regolazione

Le democrazie mature, quelle che hanno circa un secolo di vita, presentano tutte un problema, quello della difficile coesistenza di più interessi pubblici. Hanno dato per lungo tempo ascolto, grazie alla rappresentanza politica, a interessi collettivi, canonizzandoli come pubblici. Questi sono definiti da leggi, sono curati da organismi statali o pubblici, hanno proprie “constituencies”. L’amministrazione è chiamata a curare questi interessi pubblici confliggenti. C’è non solo un sovraccarico di funzioni, ma anche una continua contrapposizione tra interessi pubblici, tutti da salvaguardare: la tutela dell’ambiente o del paesaggio entra in conflitto con l’interesse pubblico allo sviluppo economico; la tutela del suolo confligge con la coltivazione di giacimenti di idrocarburi e la continua ricerca di fonti di energia; gli usi produttivi del mare, attraverso la pesca, con gli usi turistici, specialmente nelle acque di balneazione. E così via. Questi conflitti producono inconvenienti per gli Stati moderni e sono all’origine di ritardi, tensioni, inefficacia, sovrapposizioni. I maggiori problemi  che  i poteri pubblici debbono affrontare derivano proprio dalla difficoltà di gestione di questi conflitti, prodotti dalla storia. Dunque, tenere sotto controllo la regolazione, verificarne periodicamente l’utilità, misurarne l’efficacia, accertarne l’utilità, ridurre al minimo i conflitti tra le diverse regole sono uno dei compiti maggiori dello Stato contemporaneo.