La leva dell'election day europeo

I governi nazionali sono i responsabili dell’attuale crisi dell’Europa o possono contribuire al suo superamento? Larga parte del dibattito pubblico europeo sembra ruotare attorno a questo dilemma, con i sostenitori delle due opposte tesi gli uni contro gli altri armati, senza la capacità di presentare proposte davvero innovative, in grado di scompaginare gli schieramenti in campo.  
Gli antichi fautori della superiorità del metodo comunitario hanno buon gioco a sottolineare l’irresponsabilità del governo inglese che, per un calcolo politico-elettorale interno, ha promesso il referendum poi drammaticamente conclusosi con la Brexit. Più in generale, l’intera storia, recente e meno recente, del processo di integrazione è piena di casi in cui l’opposizione e l’ostruzionismo di singoli paesi hanno impedito il raggiungimento di soluzioni più avanzate ai problemi comuni via via emergenti. Sono forse anche questi “demeriti” a giustificare la profezia ancora recentemente evocata secondo cui il ruolo dei governi nazionali sarebbe destinato fatalmente a ridursi, nonostante i tentativi di resistenza. E a motivare l’auspicio di un rilancio della centralità della Commissione, anche con la riproposizione della proposta di elezione diretta del suo presidente, dopo l’esperimento degli Spitzenkandidaten.

Un approccio realistico, tuttavia, dovrebbe indurre a nutrire seri dubbi sull’attendibilità di tale scenario e sulla effettiva praticabilità di queste opzioni. Più in generale, per quanto si possano estendere le competenze gestite con metodo comunitario e rafforzare i meccanismi di legittimazione democratica della Commissione, rimane un dato ineludibile: che la dimensione nazional-statuale è parte costitutiva della storia dell’Europa moderna e che essa non può essere cancellata da nessun radicale progetto di tipo federale. Per arrestare il processo disgregativo in atto bisogna allora puntare all’opposto sul ruolo degli stati e dei governi nazionali, come da altre parti si auspica? Per rispondere alla domanda, bisogna distinguere almeno tre diverse versioni di questa ricetta. La prima, cavalcata con crescente successo dai vari populismi che attraversano l’Europa, postula un antistorico ritorno a chiusure nazionali. Se si seguisse fino in fondo questa strada, la riaffermazione formale della piena sovranità statuale significherebbe semplicemente la fine dell’Europa. Ma anche, a dispetto dei roboanti proclami dei suoi sostenitori, il fatale indebolimento dei singoli stati, sommersi da sfide che ormai li sovrastano.

Una seconda versione si pone in sostanziale continuità con gli sviluppi recenti del processo di integrazione dopo lo scoppio della crisi economico-finanziaria e del debito sovrano. Negli ultimi anni, come è noto, dinanzi a questa crisi, lo scettro europeo è già ampiamente tornato nelle mani dei governi nazionali. E il metodo inter-governativo è sembrato poter prendere il sopravvento su quello comunitario, anche grazie all’emersione del ruolo del presidente del Consiglio europeo. Sbaglierebbero però i governi nazionali ad accontentarsi dell’apparente rafforzamento del loro condominio deliberativo e a ignorare la crisi che sta travolgendo anche questo sistema di governance, a causa dei calcoli individuali e delle debolezze interne dei singoli condòmini.

Ecco perché, se i governi nazionali vogliono davvero rappresentare un’opportunità per il rilancio dell’Europa, è necessaria una terza opzione, che, con una visione più ambiziosa, assuma fino in fondo l’interconnessione esistente tra il livello nazionale e quello sovranazionale. La piena consapevolezza di questa interconnessione potrebbe allora tradursi in una innovazione apparentemente modesta, ma dalle profonde implicazioni istituzionali: l’election day europeo. Questo finora è stato applicato all’elezione del solo Parlamento europeo. L’idea di costruire attorno a questo appuntamento un dibattito pubblico davvero europeo, con partiti, programmi e candidati autenticamente sovranazionali, tuttavia, è in larga misura fallito. E per le ragioni prima accennate ciò è probabilmente inevitabile: troppo forte è la dipendenza delle preferenze collettive dal contesto nazionale, dalle sue tradizioni, dalla lingua, dalla cultura, dalla situazione sociale ed economica di ciascun paese. Proprio per queste ragioni, il gioco politico-democratico continua a svolgersi primariamente a livello statale; ed è giusto che sia così.

Diverso, però, sarebbe il discorso se l’election day riguardasse sia le elezioni politiche nazionali sia quelle per il Parlamento europeo. Questo sarebbe il modo forse migliore e più realistico per legare insieme visioni nazionali e sovranazionali, per accomunare davvero i cittadini europei nella espressione delle loro scelte politiche, per responsabilizzare partiti e candidati e spingerli a rivelare pubblicamente cosa vogliono contestualmente per il loro paese e per l’Europa tutta. Le implicazioni di questa soluzione sarebbero peraltro rilevanti sia a livello europeo sia a livello nazionale. Sul primo versante, l’allineamento del ciclo politico darebbe ai capi di governo la stessa prospettiva temporale, eliminando una delle fonti più gravi di paralisi e distorsione nel processo deliberativo europeo (anche se certo non la sola): la diversità dei calcoli dipendenti dalla varietà degli orizzonti temporali nazionali.

Una volta parimenti legittimati dal voto contestuale, invece, i capi di governo potrebbero rendere feconda la luna di miele con i propri elettorati per prendere decisioni coraggiose anche in sede europea e dedicare quindi la parte finale della legislatura alla mietitura del consenso, se le politiche comuni hanno cominciato a dare i frutti auspicati. La Commissione, inoltre, ferma restando ovviamente la sua indipendenza dai singoli stati, potrebbe meglio operare come agenzia servente del Consiglio e del Parlamento, essendo a entrambi perfettamente allineata anche sul piano politico-istituzionale. Da tutto ciò, anzi, verrebbe una spinta a ripensare anche radicalmente il modus operandi delle tre istituzioni portanti dell’Unione.

Sul secondo versante, quello nazionale, l’instaurazione del ciclo elettorale unico comporterebbe significative modifiche politico-costituzionali. Gli stati, infatti, dovrebbero assumere, meglio ancora se prima del voto, quando c’è ancora il velo di ignoranza sul futuro vincitore, l’impegno all’allineamento con la scadenza del Parlamento europeo. E tale impegno andrebbe preso e mantenuto, con adeguati meccanismi giuridico-costituzionali, anche per il futuro. Naturalmente, sul piano tecnico sono diverse le possibili modalità con le quali fissare e garantire tale allineamento, che potrebbe essere favorito anche da una misura che in via eccezionale disponga la prorogatio del Parlamento europeo o il suo scioglimento anticipato, in questa o nella prossima legislatura.

Il lavoro da fare, come si vede, non sarebbe certamente semplice. Eppure, il prezzo da pagare sarebbe relativamente modesto rispetto ai benefici in termini di funzionalità dell’intero processo politico-democratico europeo che si potrebbero conseguire. Naturalmente, non ci si può illudere che l’election day europeo sia di per sé una soluzione salvifica; che essa non presenti, a sua volta, rischi e controindicazioni da valutare attentamente. Forse, però, l’election day unico potrebbe risultare un buon modo per provare a tenere insieme storia e futuro dell’Europa, attraverso un sistema capace di salvaguardare tradizioni e opzioni nazionali e allo stesso tempo di rafforzare le risposte comuni alle sfide globali.   

Giulio Napolitano è ordinario di diritto amministrativo all’Università di Roma Tre