La giustizia ingiusta. Una macchina che non funziona

Macroscopiche invasioni nello spazio pubblico, in cui dovrebbe astenersi dall’entrare. Pericolosa tendenza a riscrivere le leggi. Utilizzazione di magistrati in uffici del potere esecutivo, a cominciare dal ministero della Giustizia. Debole esercizio del potere di nomofilachia. Utilizzo del Consiglio superiore della magistratura (Csm) come organo di autogoverno, invece che di garanzia dell’indipendenza dei giudici. Crescente sfiducia dell’opinione pubblica nell’ordine giudiziario.

Non tutti questi malfunzionamenti della macchina della giustizia dipendono solo dai giudici stessi. Ad esempio, la Corte costituzionale ha prima lasciato spazio, poi richiesto che i giudici rimettenti tentassero essi stessi un’interpretazione costituzionalmente orientata delle leggi da valutare, così aprendo spazi alla riscrittura delle leggi. Il Parlamento ha approvato leggi che lasciano troppa discrezionalità ai giudici, o mal scritte, o contraddittorie, così obbligando le corti a cavarsela da sole. La pubblica amministrazione non svolge i compiti amministrativi che ad essa spettano, lasciando quindi spazio alla supplenza giudiziaria. 

Dipende, invece, in larga misura, dai giudici stessi il maggiore malfunzionamento della giustizia, la lentezza dei giudizi e la conseguente grande quantità di procedure pendenti. Questo è un problema capitale, come osservato dal ministro della Giustizia Carlo Nordio il 17 gennaio di quest’anno in Parlamento, affermando che quella di una giustizia rapida è la sua preoccupazione fondamentale.

Le statistiche giudiziarie

La produttività della macchina della giustizia è misurabile in termini statistici e l’Italia è stata, un secolo fa, all’avanguardia in questo settore. Oggi dispone di numerosi dati, la maggior parte dei quali prodotti dalla Direzione generale di statistica e analisi organizzativa, che è un ufficio del ministero della Giustizia, ma fa parte del Sistema statistico nazionale. La Direzione generale di statistica e analisi organizzativa – si può leggere nel sito del ministero – produce statistiche sull’attività degli uffici giudiziari di primo e secondo grado in ambito civile e penale e sulle spese di giustizia. Inoltre, la Direzione monitora il funzionamento di specifici istituti, quali la mediazione civile e commerciale e le procedure di composizione della crisi da sovra-indebitamento. Tuttavia, le statistiche dell’amministrazione penitenziaria sono prodotte dal Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria e quelle della giustizia minorile dal Dipartimento della giustizia minorile e di comunità.

Poi, a inizio d’anno, un bilancio dello stato della giustizia viene presentato sia in Parlamento, sia all’opinione pubblica. In Parlamento ha svolto questo compito il ministro della Giustizia Nordio, il 17 gennaio di quest’anno, con una ampia relazione a cui era allegato un voluminoso rapporto. Per un pubblico più vasto si è prodotta la Corte di cassazione con la “Relazione sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2023”, presentata dalla prima presidente della Corte di cassazione il 25 gennaio di quest’anno. In questa relazione vi sono i dati relativi al funzionamento degli uffici di merito nel settore civile e penale. 

 
Infine, ulteriori dati sono prodotti dagli servizi statistici del ministero per tener conto del “vincolo esterno” costituito dal Piano nazionale di ripresa e di resilienza, che richiede un’accelerazione dell’attività giudiziaria, nonché una presentazione dei dati relativi, a consuntivo. 

Questa pluralità di fonti può essere utilizzata soltanto tenendo conto che gli aggregati di riferimento sono diversi sotto il profilo temporale, sotto il profilo del contenuto e sotto il profilo della scansione, in qualche caso annuale, in altri semestrale e trimestrale. Ad esempio, i dati relativi alle relazioni di attuazione del Piano nazionale di ripresa e di resilienza contengono i dati di contenzioso, non quelli relativi alle procedure di esecuzione, mentre quelli forniti dalla Corte di cassazione sono aggregati per anno giudiziario, piuttosto che per anno solare. Per questo motivo, le tabelle riprodotte in queste pagine sono tratte dall’Annuario statistico 2023 dell’Istat.

Una giustizia lenta

Il bilancio che si trae da questi dati è quello di una giustizia lenta. Se si considerano le questioni giudiziarie sopravvenute, quelle esaurite e quelle pendenti negli anni più recenti, si nota un generale leggero miglioramento, con una riduzione dei tempi delle procedure e una diminuzione tra il 6 e il 13 per cento delle questioni pendenti. Tuttavia, la generale lentezza delle procedure giudiziarie conduce alla formazione di nuovi arretrati. Le procedure pendenti civili a fine anno diminuiscono costantemente dal 2009 e quelle pendenti penali a fine anno diminuiscono dal 2013, ma con minore intensità. Tuttavia, il numero totale delle questioni ancora pendenti a fine anno (1922) supera i cinque milioni e l’accelerazione delle procedure non è sufficiente, per cui nel settore civile mediamente occorrono cinque anni e sei mesi per percorrere i tre livelli di giurisdizione, con una riduzione di soli quattro mesi rispetto all’anno precedente; in quello penale tre anni, con una riduzione di sette mesi rispetto all’anno precedente.

Istruttivo il caso recente del saluto fascista, una questione disciplinata con legge da settant’anni e che quindi non dovrebbe porre grandi problemi interpretativi. I fatti che hanno dato origine alla questione sono del 2016, la decisione delle Sezioni unite della Corte di cassazione del 2024, ma la controversia è ancora aperta perché è ora necessario che i principi stabiliti dalla Corte di cassazione trovino applicazione da parte della prima sezione penale della stessa Corte.

Cause ed effetti della giustizia lenta

I fattori che influiscono sui tempi dei procedimenti sono molti. Vi è in primo luogo il fattore legislativo, perché sono le norme che dettano regole sul merito delle questioni e disposizioni sulla procedura. Viene poi l’aumento o la diminuzione delle questioni sopravvenute, cioè della domanda di giustizia. In terzo luogo, il fattore relativo all’organizzazione del lavoro e alla produttività dei giudici.  Ora, al leggero miglioramento, ma insufficiente perché la giustizia italiana sia veramente giusta, contribuisce una migliore organizzazione del lavoro, ma  anche la diminuzione delle questioni sopravvenute, in corso dal 2014. Il miglioramento assume un significato diverso se l’arretrato diminuisce perché aumenta il cosiddetto smaltimento (e cioè le decisioni), oppure perché diminuiscono le questioni sopravvenute. Nel primo caso, si può dire che si sta ponendo rimedio alla lentezza della giustizia. Nel secondo caso, il giudizio deve essere diverso perché la diminuzione delle questioni sopravvenute può essere il sintomo di una fuga dalla giustizia, prodotto proprio dei suoi tempi, che scoraggiano i cittadini a rimettere ai giudici la soluzione dei conflitti, cercata in altra sede.

Un altro fattore è quello relativo alla disponibilità di personale. L’attenzione portata sull’eccessivo numero di cause pendenti e sulla lunga durata dei processi ha animato una reazione relativa al personale. È stato notato che vi sono posti vacanti in organico, ma dimenticando che quello che conta non è l’organico, bensì il carico di lavoro, perché gli organici delle amministrazioni pubbliche si sono formati in epoche diverse e molto spesso sono stati gonfiati inutilmente.  Altra questione è quella della distribuzione delle corti sul territorio. Da trent’anni si lamenta che vi sono “tribunalini” da chiudere per sopperire al carico di lavoro delle maggiori corti (si pensi solo alla crisi attuale del Tribunale di Roma). Bisogna quindi verificare la geografia giudiziaria italiana per adeguarla alla domanda di giustizia. Connessa a questa c’è l’altra questione, quella della distribuzione del personale, anche in relazione alle progressioni di carriera, spesso fatta non per soddisfare le esigenze della funzione, ma per rispondere alle richieste dei magistrati. C’è infine il collo di bottiglia costituito dalla Cassazione il cui carico di lavoro dovrebbe essere governato dall’organo stesso, se vuole svolgere il suo ruolo di vero e proprio organo di cassazione.

  
Accanto alle cause, vi sono gli effetti, e questi sono sotto gli occhi di tutti. Sfiducia nella possibilità che la giustizia dia una risposta in tempi brevi. Quindi allontanamento della giustizia dal “Paese reale”. Ricorso a succedanei, in modo da “bypassare” l’ostacolo costituito dalla lentezza della giustizia. Grave costo complessivo per l’economia.

Mettere ordine nelle statistiche

Come già accennato, nella storia della statistica pubblica l’Italia è nota per aver inizialmente avuto le migliori statistiche giudiziarie. È stata l’esempio per altri Paesi. Tuttavia, poi si è fermata. Inoltre, il sistema statistico giudiziario incontra ora difficoltà nella raccolta dei dati perché la misura del rendimento viene considerata dai giudici, erroneamente, come interferenza con l’indipendenza della funzione giudiziaria. Sarebbe utile mettere ordine nelle statistiche attuali perché le differenze degli aggregati può indurre in inganno o addirittura nascondere una parte della realtà. Infatti, non c’è modo migliore per occultarla di metterla sotto gli occhi di tutti, come dimostra il famoso racconto “La lettera rubata” di Edgar Allan Poe.

Infine, le statistiche possono servire anche ad altri scopi, per migliorare il funzionamento della giustizia, apportare correzioni alla funzione: quindi, non solo per conoscere ma anche per correggere. In secondo luogo, per misurare meglio il rendimento del servizio pubblico della giustizia e la produttività di quest’area dello Stato perché, come scrisse nel 1953 Gabriel Ardant nel libro “Technique de l’État” (Paris, Puf) lo Stato può esser gestito con un’impresa e nessun settore si presta meglio della giustizia a realizzare quella che lui auspicava, la “concurrence sur le papier”.