Una Corte tanto casta

La fascinazione reciproca tra grillini e magistrati forse non è ancora finita (magari ci penserà Marco Travaglio a tenerla viva), certo a Roma è durata lo spazio di un mattino. Carla Raineri, che doveva essere capo di gabinetto della sindaca Virginia Raggi e ha difeso con ostinato orgoglio il suo stipendio di 193 mila euro l’anno (lo stesso che percepiva alla Corte d’appello di Milano), ha gettato la spugna. Adesso tocca a Angelo Raffaele De Dominicis, raccomandatissimo dal premiato studio Sammarco dove la Raggi ha svolto il tirocinio per diventare avvocato: già procuratore della Corte dei Conti a Roma, viene defenestrato prima ancora di insediarsi e salta fuori una indagine nei suoi confronti per abuso d’ufficio. Era stato messo alla berlina per gli svarioni linguistici, le teorie sui complotti pluto-giudaico-massonici, l’operetta (morale?) sulle vite parallele di Giulio Andreotti, Tinto Brass e Paolo Conte; adesso non ha nemmeno “i requisiti”. Ma stiamo attenti al facile sfottò, alla Corte dei Conti non sono tutti come lui. I pochi che non conoscono l’inglese s’informano sulla pronuncia, nessuno pensa che le agenzie di rating puniscano l’Italia per invidia e chi coltiva ambizioni romanzesche (i cassetti dei giudici traboccano di manoscritti, come dimostra l’industria editoriale) magari si dedica al giallo. Magistrati e anche un po’ ragionieri, inflessibili sentinelle dei soldi pubblici, cerberi e talvolta anche consiglieri, sono convinti che di loro ci sarà sempre più bisogno. E’ davvero così?

Usi a lavorar tacendo, questi solerti funzionari sono saliti alla ribalta dopo il collasso della Prima Repubblica. La stessa Corte dei Conti, del resto, ha sofferto a lungo un qualche complesso d’inferiorità. Il suo quartier generale impallidisce rispetto alle dimore romane di altri rami della magistratura: il Palazzaccio di umbertina memoria, la Procura, fortezza modernista ai piedi di Monte Mario, o persino le ex caserme con il loro fascino maschio e un po’ demodé. La costruzione tardo-razionalista di viale Mazzini è un po’ tristanzuola, ammettiamolo. Ma il circolo no, quello brilla di luce propria. Fondato nel 1966 sulle rive del biondo Tevere, si autodefinisce “un punto di riferimento tra i circoli sportivi più prestigiosi della capitale”, con i suoi campi da tennis, la piscina, l’immancabile squadra di canottieri, la palestra che “dispone dei macchinari di ultima generazione” e, last but not least, il ristorante e “gli ampi saloni per l’organizzazione di feste ed eventi privati su richiesta dei soci” dalla primavera all’autunno anche sui vellutati e curatissimi prati all’inglese.

Per 40 anni il circolo è stato gestito dalla Corte, poi è passato in affidamento all’associazione dei dipendenti. Honi soit qui mal y pense; non crediate che paghi sempre e solo Pantalone. Guai a pensar male. Qui s’annida una casta che passa il tempo a condannare le caste degli altri? Malvagità. Il giudice contabile con la toga e il tocco, con la sua pompa e il suo rigore, è come la moglie di Cesare. “Ai magistrati e funzionari è di sprone una convinzione intima, una fede laica, che proviene dagli esempi di quanti li hanno preceduti, dal retaggio di valori dei quali l’Istituto è depositario: l’onestà degli intenti e dei comportamenti, l’etica del servizio, il corretto agire delle pubbliche amministrazioni, il perseguimento del bene dell’uomo e della collettività”, ha scritto l’ex presidente Luigi Giampaolino nella elegante brochure confezionata durante la sua gestione (2010-2013). Ma a che serve un apparato del genere che fa le pulci alla spesa pubblica eppure ha assistito inerme al suo gonfiarsi, anno dopo anno, fino a rappresentare oltre la metà del reddito prodotto dalla nazione? Qualcuno si è spinto addirittura a sostenere che si tratti di un ente inutile, uno dei tanti. Esagerazioni, eppure nell’èra della globalizzazione e dell’industria 4.0, la Pubblica amministrazione resta ancora segnata da Napoleone Bonaparte.

La Corte dei Conti nasce nella Francia imperiale il 16 settembre 1807, quale evoluzione delle chambres des comptes risalenti all'Ancien Régime, la più importante della quali era quella di Parigi, fondata nel 1319. Anche negli antichi stati italiani esistevano istituzioni simili. Nel Regno di Napoli la Regia Camera della Sommaria risale al 1444; nel Ducato di Savoia fu istituita la Camera dei Conti di Chambéry nel 1351 e nel 1575 le venne affiancata quella di Torino; nel Lombardo-Veneto austriaco arrivò solo nel 1771; mentre nello Stato Pontificio la revisione era svolta della Camera Apostolica fin dal XIII secolo. Il modello napoleonico prende piede con la modernizzazione ottocentesca e l’irrompere della forma liberal-oligachica dello stato. La variante italiana nacque subito dopo l’unità, nel 1862, ma già Cavour ne era uno strenuo assertore: “Bisogna concentrare il controllo preventivo e consuntivo in un magistrato inamovibile”, sosteneva dieci anni prima.

La repubblica ha trasformato la magistratura contabile in un organo di rilievo costituzionale, indipendente nei confronti del governo e del Parlamento. Il presidente è nominato per decreto del presidente della Repubblica (su proposta del presidente del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di presidenza), tra i magistrati della stessa Corte che abbiano effettivamente esercitato, per almeno tre anni, funzioni di presidente di sezione, o equivalenti presso organi costituzionali nazionali o istituzioni dell’Unione europea. I magistrati sono inamovibili e la Corte gode di autonomia finanziaria e organizzativa. In base all’articolo 100 della Costituzione svolge tre controlli: il primo, preventivo, sulla legittimità degli atti del governo; il secondo, successivo, sulla gestione del bilancio dello stato; il terzo sulla gestione finanziaria degli enti ai quali lo stato contribuisce in via ordinaria. Nel corso degli anni sono stati ridotti gli atti sottoposti al controllo preventivo, aggiungendo però i fondi europei. Anche la copertura delle leggi di spesa è finita sotto la lente dei magistrati; nonostante ciò si continua a spendere regolarmente in deficit. La Corte, nell’esercizio delle proprie funzioni, può chiedere alla Consulta di pronunciarsi sulla conformità delle leggi poste alla base dell’atto controllato, assimilando così il controllo a un procedimento di natura giurisdizionale.

Alla fine di tutta questa complessa trafila, non esiste una vera e propria sanzione. Tanto rumore mediatico, tanto lavoro burocratico, tanta sapienza contabile e giuridica per nulla? No, spiega la stessa Corte, il meccanismo “è teso a provocare una correzione spontanea da parte delle amministrazioni controllate. Nell’ipotesi in cui le amministrazioni non si attengano alle indicazioni del controllore potrà sempre scattare la responsabilità politica dei titolari degli organi ed uffici e, sussistendone i presupposti, anche giuridica dei singoli funzionari ed amministratori, ove dalla condotta dei medesimi sia derivato un danno pubblico patrimoniale”. Non c’è, comunque, un rapporto diretto tra esito negativo del controllo sulla gestione e responsabilità di singoli funzionari o amministratori pubblici. La Corte riferisce, almeno annualmente, al Parlamento ed ai consigli regionali sull’esito del controllo eseguito; nel caso in cui l’amministrazione non ritenga di ottemperare ai rilievi formulati, è tenuta ad adottare, entro trenta giorni dalla ricezione dei rilievi, un provvedimento motivato.

Il vero potere è nel pubblico ministero, il quale può intraprendere un’azione di responsabilità amministrativa. La sua posizione è la stessa del pm presso il giudice ordinario (penale o civile); viene definito “un organo neutrale e imparziale che assume il ruolo di attore nel processo contabile per tutelare valori e interessi generali, e non nell’interesse particolare della sola amministrazione danneggiata”. L’azione deve essere esercitata entro cinque anni dalla data in cui si è verificato il fatto. Il procuratore generale viene nominato dal governo tra i magistrati della Corte dei Conti con qualifica di presidente di sezione, su designazione del Consiglio di presidenza, e ha poteri di organizzazione, indirizzo e coordinamento dei procuratori regionali. Insomma è il vertice di una estesa piramide. Il processo contabile è regolato dal codice di procedura civile e, come tutti gli altri, consta di una fase introduttiva scritta e di una fase orale (il dibattimento in udienza), è regolato dal principio del contraddittorio, nel senso che ognuna delle parti può svolgere le proprie difese e produrre i mezzi di prova che ritenga opportuni. La condanna è immediatamente esecutiva e l’amministrazione ha il diritto di ottenere, anche coattivamente, la somma. E in caso di errore? Il pubblico ministero, in quanto parte pubblica, non può mai essere condannato alle spese del giudizio.

Dunque, una magistratura parallela, copia conforme della magistratura penale e civile, con carriere inattaccabili che si svolgono tutte all’interno, anche se autonomia e indipendenza non impediscono di collaborare direttamente con i governi: troviamo magistrati contabili sparsi un po’ ovunque nei ministeri. Raffaele Squitieri, ad esempio, è stato capo di gabinetto di Giuliano Urbani dal 2002 al 2005 al ministero dei Beni culturali prima di diventare presidente e avviare una riforma organizzativa (è stato lui a rendere autonoma la gestione del circolo, per esempio) e un potenziamento anche finanziario della Corte. Uno dei protagonisti più abili e flamboyant resta Luigi Giampaolino, napoletano, che non ha mai mancato di bacchettare la “Casta”. Siccome c’è sempre un controllore che controlla gli altri controllori, anche su di lui sono saltate fuori le polemiche, i colpi bassi, le insinuazioni, le accuse di familismo che riguardavano le carriere dei figli entrambi cultori del diritto: il primogenito Carlo Felice è docente di Diritto commerciale a Tor Vergata mentre Anna Maria è magistrato. Malignità, falli di reazione.

Ai primi di agosto il governo ha rinnovato le due figure chiave. Il presidente è Arturo Martucci marchese di Scarfizzi, nato a Napoli da aristocratica famiglia calabrese (è anche nobile di Rossano, cavaliere di Gran Croce del Sovrano Militare Ordine di Malta, cancelliere del Priorato di Napoli, Grand’Ufficiale al Merito Melitense, Cavaliere dell’Ordine dei santi Maurizio e Lazzaro, ecc.), che ha a lungo controllato i conti della Campania (con scarsa fortuna a quanto pare). Anche il nuovo procuratore generale, Claudio Galtieri, romano, ha una decennale militanza nella Corte nella quale è entrato per concorso nel 1976. Continueranno a gridare nel deserto? O chiederanno maggiori poteri d’intervento? Contribuiranno a ridurre il perimetro troppo ampio dello stato oppure ad aumentare i poteri di veto, quindi la paralisi decisionale e operativa? E perché non rivedere anche i propri conti, dato che circa la metà del bilancio serve per pagare gli uffici di vertice?

La sorte di questa istituzione è legata al modello di governo e di amministrazione che si vuole seguire, al ruolo della magistratura, al peso della mano pubblica nell’economia e nella vita dei cittadini. Uno stato moderno, liberal-democratico e più leggero, riplasmato dalla rivoluzione internet, ha proprio bisogno di una Corte dei Conti? In certi paesi le funzioni di controllo sono svolte da autorità amministrative indipendenti: in Germania il Bundesrechnungshof, i cui membri hanno la stessa autonomia dei giudici; in Svizzera il Controllo federale delle finanze è un ufficio indipendente aggregato al Dipartimento federale delle finanze solo sotto il profilo amministrativo; in Svezia il Riksrevisionen è diretto da un collegio di tre revisori (cinque in Norvegia) eletti dal parlamento. Nei paesi di common law la funzione di controllo è svolta da un organo monocratico denominato auditor general o comptroller general, come negli Stati Uniti, in Gran Bretagna, Irlanda e India.

In modi e forme diverse, dunque, c’è una evoluzione verso strutture meno burocratiche, molto più simili a quelle adottate nelle imprese e sui mercati che vogliano essere trasparenti. L’Italia resta legata a istituzioni antiche che generano apparati di kafkiana ispirazione, i quali espandono le loro funzioni al di là del seminato. La Corte dei Conti, come il resto della magistratura, ha arricchito il copione nel teatro politico della cosiddetta Seconda Repubblica. Negli anni è stata spinta a dilatare la sua azione e i suoi giudizi, a sentenziare di macroeconomia, a gareggiare con la Banca d’Italia, a suggerire politiche economiche e bacchettare quelle dei governi, superando steccati, sconfinando in terre incognite. Anche questo è avvenuto quando si sono rotte le maglie non solo del sistema politico, ma dell’intera intelaiatura statale, e il nuovo complesso mediatico-giudiziario ha fatto e disfatto i governi, rimescolando i poteri, con buona pace del popolo.

Le magistrature si arroccano, ciascuna a difesa della propria autonomia, ciascuna con i propri organismi autoreferenziali. Il giudice giustiziere (il giudice contabile come e più degli altri), attira denunce (talvolta delazioni, calunnie, diffamazioni) quasi fosse carta moschicida e alimenta le grida, le bolle, i titoli dei giornali. Qualche esempio recente cogliendo fior da fiore? “Il malaffare imperversa”. “Crisi e corruzione un circolo vizioso”. “Tolti i servizi ai cittadini”. “A rischio le pensioni”. “La spending review è fallita”. Fino all’ultimo grido di dolore del presidente Squitieri: “La legge di stabilità crea un vuoto di gettito di 13,7 miliardi dal 2017 al 2020”. Renzi direbbe che il nido dei gufi è in viale Giuseppe Mazzini 105, anche se le geremiadi lo hanno preceduto, e di gran lunga. Tutto questo ha reso più trasparente il bilancio dello stato? Ha messo sotto controllo la spesa? Ha tutelato meglio i pensionati o chi lavora per la Pubblica amministrazione e non viene pagato, talvolta per decenni? La elegante brochure non lo dice, ma forse è arrivato il momento di chiedere qualche risposta.