Violare le regole

Professor Sabino Cassese, l’Italia, per ammissione del suo stesso governo, sta violando le norme europee e nazionali, ma, avvisata dalla Commissione europea, ha assunto un atteggiamento di sfida e non vuole mutare rotta. Che succederà?

Cominciamo con le procedure europee. L’Unione è fondata su un principio che è ripetuto più volte nelle sue norme, quello che gli stati membri considerino le politiche economiche una questione di interesse comune. Su questa base, si è attivata la Commissione europea (uno dei due esecutivi dell’Unione; l’altro è il Consiglio). Quindi, questa non è una ritorsione, ma solo la necessaria attuazione di princìpi sottoscritti da tutti.

Per questo la Commissione e il governo italiano si sono scritti tante lettere.

Queste fanno parte di una procedura molto articolata, per evitare disavanzi eccessivi, che è un misto di formalizzazione e di ponderazione politica. Chiaramente divisa in fasi e sequenze, nelle quali è richiesto sempre di fare valutazioni politiche sulla base dei criteri fissati dai Trattati. Basta vedere tutte le altre volte che sono state attivate nei confronti di altri stati (sul sito dell’Unione europea ci sono tutti i dati relativi).

Cominciamo dalle lettere.

Gli scambi sono stati i seguenti: lettera della Commissione al ministro dell’Economia e delle finanze del 18 ottobre, risposta di quest’ultimo del 22 ottobre, parere della Commissione del 23 ottobre, lettera del ministro italiano del 13 novembre. Tutto questo fa parte del “monitoraggio e valutazione dei documenti programmatici di bilancio degli stati membri” regolato dal regolamento europeo 473/2013. In questo scambio, alla Commissione che metteva sull’avviso il governo italiano, avvertendolo che vìola i limiti europei, il governo ha risposto senza mutare posizione, salvo, nell’ultima lettera, indicare che avrà altre entrate con ulteriori privatizzazioni, che avrà altre spese necessarie (per opere idrogeologiche e per mettere in sicurezza la rete stradale), e che assicura monitoraggio e correzioni.

Che vuol dire quest’ultima frase?

Questa serve a dire che non si andrà oltre il deficit annunciato (2,4 del pil), ma anche che il Tesoro ha sempre le mani sui cordoni della borsa, e potrebbe intervenire in corso d’anno per non impegnare e quindi erogare altre spese, a salvaguardia dell’equilibrio fissato.

Andando a ritroso, di quale tipo di procedura fa parte questo “dialogo” tra governo e Unione europea?

Questa è una di tre procedure previste dal diritto europeo, tre procedure accuratamente analizzate da Gian Luigi Tosato, in una nota intitolata “Italia/Ue: regole di bilancio e procedure sanzionatorie”, che si può trovare sul sito dell’Istituto Affari Internazionali. Questa specifica procedura è regolata dall’art. 126 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e dal regolamento europeo 1467/97. Riguarda la sorveglianza dei disavanzi eccessivi. Ha finalità correttive (infatti si rivolge al governo partendo dal documento programmatico di bilancio, non dal progetto di bilancio). Vede protagonista, nella prima fase, la Commissione, nella seconda il Consiglio. Si può concludere con l’imposizione di un deposito fruttifero dello 0,2 per cento del pil e con una ammenda.

Ma che cosa preoccupa la Commissione?

Il deficit strutturale (cioè il deficit nominale depurato dagli effetti del ciclo economico e da misure “una tantum”), che si porta dietro il debito (con il bilancio proposto dal governo, esso rimane invariato, mentre dovrebbe ridursi, avendo l’Italia un debito del 131 per cento del pil, cioè più del doppio di quello fissato dall’Unione). Quindi, le tre regole europee, quella relativa al deficit nominale annuale, quella relativa al debito e quella relativa al deficit strutturale, sono connesse, anche se hanno – come mette bene in luce Gian Luigi Tosato nella nota che ho citato – tre diverse procedure dirette a sanzionare le loro violazioni.

Ora che ha chiarito procedure e conseguenze, può dire che cosa dobbiamo aspettarci?

Semplificando, un nuovo parere della Commissione, pubblicato e inviato al Parlamento, una valutazione globale della situazione della zona euro, un esame dell’Eurogruppo, una decisione del Consiglio sul disavanzo eccessivo, una proposta della Commissione al Consiglio sul deposito, eventualmente una ammenda.

C’è poi una violazione anche di norme costituzionali: che possono fare il presidente della Repubblica e la Corte costituzionale, i due garanti della Costituzione?

Il presidente può non promulgare la legge di bilancio, una volta approvata dal Parlamento, e rinviarla con messaggio alle Camere. Ci penserà due volte – ritengo – perché in questo caso si dovrebbe ricorrere all’esercizio provvisorio (sempre benefico per l’equilibrio di bilancio, ma pericoloso per le reazioni dei mercati). Peraltro, il governo federale americano si è trovato più volte in questa situazione, quella di restare senza bilancio: furono spente le luci della Statua della libertà e i dipendenti pubblici vennero invitati a lasciare gli uffici. Furono salvaguardate solo le attività essenziali, difesa e ordine pubblico. Ritornando all’Italia, mi pare difficile che il presidente possa apporre una firma parziale, sia perché non mi risultano precedenti, sia perché il bilancio di previsione è un tutt’uno, in cui le varie parti si tengono insieme. La Corte costituzionale potrebbe essere investita dalla Corte dei conti oppure da un giudice, se un bravo avvocato riesce a dimostrare la rilevanza della questione di costituzionalità in un caso concreto. Alla Corte, a sua volta, non mancano strumenti sperimentati o non ancora sperimentati per intervenire, come ha fatto di recente con l’ordinanza 207 del 2018 sul caso Cappato. Potrebbe, ad esempio, dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge di Bilancio, ma sospendendo gli effetti della dichiarazione e legandoli alle modificazioni che il Parlamento dovrebbe apportare. Ma ci sono sanzioni più forti…

Quali?

Quella dei mercati, che si è fatta già sentire, fin dalla costituzione del governo, e quella dell’Unione europea, che potrebbe non erogare fondi a chi non rispetti le regole di bilancio. Non dimentichiamo che il mancato rispetto va a danno dell’Italia, ma incide anche sulle economie degli altri paesi, perché abbiamo economie interdipendenti e una sola moneta. I mercati si sono fatti già sentire: spread a 313, disinvestimento degli investitori stranieri per 82 miliardi, di cui 65 costituiti da titoli di stato, fuga dei capitali italiani, che solo in agosto si sono rivolti a titoli stranieri per l’ammontare di 18 miliardi. Quando si accorgerà il governo che non basta avere il voto politico, ma bisogna anche avere il voto dei risparmiatori? Anch’essi fanno parte del tanto osannato popolo.

Per terminare, quale giudizio dà del disegno di legge di Bilancio?

In termini di giustizia distributiva, una manovra che regala oggi a chi non vuole lavorare, a spese delle future generazioni (così si è espresso Marco Bentivogli su Libero del 2 ottobre 2018). Italiani di oggi contro italiani di domani, che fanno le spese dei benefici degli italiani di oggi. Come ha detto Romano Prodi (29 settembre 2018), una manovra per il consenso di oggi, non per le necessità di domani. Come ha detto Emanuele Felice, “si lascia il conto alle generazioni che verranno” (Repubblica, 30 settembre 2018). Come ha scritto Sergio Fabbrini, prevalgono gli interessi odierni rispetto a quelli futuri degli italiani (il Sole 24 Ore, 30 settembre 2018). Voglio aggiungere a questo coro di critiche qualche elemento che la Commissione ci ha ricordato nel suo parere: l’Italia è uno dei maggiori debitori; spendiamo per interessi quanto spendiamo per l’istruzione; accolliamo alle generazioni future un peso enorme; siamo, nello stesso tempo, il secondo maggiore beneficiario di fondi europei.