Senza fiducia l'Italia non si salva. Nemmeno con più controlli

Venerdì 25 ottobre 2019 dalle 9 alle 17 l’Istituto Luigi Sturzo, le Università Luiss, Lumsa e Roma Tre, organizzano presso il Senato della Repubblica (Sala Capitolare, Chiostro del Convento di Santa Maria sopra Minerva, Piazza della Minerva 38), la Annual Conference della International Association of Legislation (IAL), sul tema “The crisis of confidence in legislation”. Pubblichiamo di seguito le riflessioni delle professoressa Maria De Benedetto.

Senza fiducia non ci si può neanche alzare al mattino dal letto, sosteneva Luhmann, figuriamoci se ci si può attendere che si innalzino i livelli di crescita di un paese. La fiducia non riguarda solo relazioni interpersonali o dinamiche di gruppo ma anche il funzionamento dei mercati e delle istituzioni. I suoi livelli vengono oggi registrati da barometri e indici per verificare lo stato di salute delle istituzioni (si pensi all’Eurobarometro, all’indice Gallup o all’Edelman Trust Barometer): più questi livelli sono bassi, più crescono i costi di transazione e si bruciano risorse nei processi decisionali, con la conseguenza di rendere difficili gli investimenti. Eppure, per quanto possa valere come una manovra di bilancio, il tema della fiducia è pressoché assente dal dibattito pubblico.

Due sono i punti di vista da cui guardare alla questione. Il primo, le istituzioni come necessarie per la fiducia: se queste non sono in grado di assicurare condizioni di securité juridique (prevedibilità e certezza del diritto), cittadini, imprese e gli stessi funzionari amministrativi difficilmente potranno assumere rischi connessi alle decisioni e anzi tenderanno ad un formalismo, ora difensivo ora opportunistico, che impoverisce la coesione relazionale e sociale. Il secondo punto di vista guarda alla fiducia nelle istituzioni: queste, ad oggi, non vengono percepite come degne di affidamento, vale a dire non si ritiene che agiranno in modo competente e trasparente, per l’interesse comune e (questione non da poco) adottando un metro di reciprocità nella relazione con i privati, cittadini o imprese (si pensi solo alla dolente questione dei crediti delle imprese nei confronti delle amministrazioni). La crisi della fiducia, poi, non caratterizza in Italia solo la relazione con le istituzioni ma ormai anche quella con i gestori dei servizi pubblici che la regolazione economica - disciplinando processi e tutele - ha trasformato in burocrazie.

Per la verità un contesto di affidamento oltre che di fiducia può essere anche il prodotto di controlli. Un automobilista romano potrebbe pur essere propenso alla trasgressione delle regole del codice della strada (dunque, non meritevole di fiducia) ma si può ben essere confidenti che - per non incorrere nelle sanzioni - non parcheggerà irregolarmente in Prati, quartiere in cui passano di frequente ausiliari del traffico. Fiducia e controlli non sono però pienamente alternativi. Un eccesso del ricorso a controlli, ovvero controlli svolti con modalità vessatorie, genera nel tempo una aspettativa di maggiore trasgressione.

Il ritardo dell’Italia si spiega oggi come contestuale e grave crisi di fiducia associata ad una crisi di effettività dei controlli che devono colmare la carenza di fiducia. Siamo in presenza di una vera e propria disfunzione di sistema. La legislazione è povera in termini di qualità istruttoria ma dovrebbe invece essere adottata in modo tanto circostanziato da consentire il conseguimento dei suoi scopi: ridurre i conflitti, tutelare gli interessi meritevoli e, sempre più, prevenire rischi (ambientali, finanziari, sismici, ecc.). Gli innumerevoli controlli previsti, pur pervasivi, non riescono a servire gli scopi delle regolazioni settoriali né ad assicurare gli effetti di prevenzione e tutela che ne hanno giustificato l’introduzione: infatti, non riescono a evitare parcheggi selvaggi, evasione fiscale, abusi edilizi, crollo dei ponti, frodi alimentari, illeciti antitrust, riciclaggio, lavoro nero e quant’altro. Sono controlli figli di una legislazione inadeguata e priva di credibilità, di messaggi istituzionali ambigui, instabili e poco autorevoli, di una amministrazione schiacciata dalla logica di breve periodo della politica. Sono controlli che spesso si indirizzano verso bersagli “facili” e che tralasciano quelli più difficili. Quando realizzati, generano avversione perché non preceduti e accompagnati da una attività di supporto all’adempimento. Sono controlli che però producono costi spropositati, sia per le amministrazioni che devono svolgerli, che per cittadini e imprese che li subiscono e che non di rado, durante il loro svolgimento, producono occasioni di corruzione.

La fiducia è patrimonio immateriale, facile a distruggersi e molto difficile da ricostruire, cresce solo con l’uso e chiede reciprocità.
Ricostruirla è indispensabile per un paese avvitato su se stesso e da cui i giovani fuggono. Studiosi e accademici hanno provato a indicare alcune piste: la qualità dell’istruttoria normativa (per adottare meno regole ma migliori), il ruolo cruciale dei Parlamenti e, soprattutto, una maggiore attenzione istituzionale all’attuazione amministrativa delle leggi. Un suggerimento, poi, riguarda il metodo: mai dare per scontato che, quando la fiducia manca, il controllo sia sempre meglio. 

*Dipartimento di Scienze Politiche, Università degli Studi di Roma Tre