Perché in Italia la legge non prevede lo stato di emergenza

Siamo in emergenza, ma la Costituzione non la prevede. In Italia, al contrario delle altre grandi democrazie, lo stato di eccezione (tranne l’estremo della guerra) non è previsto dalla Carta, né ci sono organismi preposti alla gestione o istituti che la disciplinino in forma organica. Il tema è motivo di dibattito tra gli esperti, nelle chat dei costituzionalisti si registrano scambi di fuoco. Ne parliamo con Ciro Sbailò, costituzionalista e preside della Facoltà di Scienze Politiche dell’Università degli studi Internazionali di Roma (Unint). Preside di una Facoltà che ha un corso in Gestione delle emergenze e tra i suoi docenti Guido Bertolaso.  

“Se non si disciplina l’eccezione, questa distrugge il diritto”, è l’esordio di Sbailò, che va subito al cuore del problema: “Con la delibera del 31 gennaio è stato dichiarato lo stato di emergenza e poi con il decreto legge del 23 febbraio è stata posta la base per gli interventi successivi, alcuni dei quali limitano le libertà costituzionali. Ci sarà di che discuterne in seguito. Ora siamo in una situazione di emergenza: la democrazia serve a poco se il demos si ammala in massa e muore. Naturalmente la responsabilità non è del governo, ma di un vuoto normativo che risale ai tempi della Costituente. Affrontiamo questa crisi con una “cassetta degli attrezzi vecchia”, messa a punto quando i due blocchi, social-comunista e democristiano, erano fortemente diffidenti l’uno dell’altro, quindi preferirono accordarsi su un esecutivo strutturalmente debole e non vollero normare lo stato d’eccezione, per evitare che qualcuno potesse abusarne”.

La guerra fredda è passata da un pezzo, ma nessuna riforma è stata fatta in materia e l’Italia, forse unica tra le grandi democrazie, non dispone ancora oggi degli strumenti legislativi per gestire le emergenze. 

In altri paesi democratici, tra cui la Germania, che ha condiviso con l’Italia la triste esperienza del totalitarismo, la legislazione prevede vari stati di emergenza, dallo stato di tensione a quello di difesa, quest’ultimo applicabile in casi di guerra e terrorismo. Viene posta in capo all’esecutivo la possibilità di agire con rapidità, nella cornice costituzionale e giuridica di tempi e modalità certe. In Germania abbiamo in Costituzione, lo stato di tensione e lo stato di difesa, che comunque prevedono un forte controllo del Parlamento. Il Bundestag assume questi stati a maggioranza qualificata e consente di emanare decreti, legittimando il governo ad agire con rapidità.

In Francia l’etat d’urgence, che risale a prima della Costituzione del 1958, prevede la possibilità per il governo di dichiarare una sorta di stato di assedio per un breve periodo, peraltro prorogabile. La legge, nata ai tempi della guerra in Algeria, fu poi assorbita dalla legislazione della V Repubblica. Si è fatto ricorso all’etat d’urgence nel 2005, Sarkozy ministro dell’Interno, quando ci furono le rivolte nelle banlieue e nel 2015, dopo gli attentati terroristici. In Spagna, altro stato europeo segnato dall’esperienza franchista, la Costituzione prevede gli stati di allarme (previsto per le minacce naturali, quindi non di tipo politico, appena dichiarato dal governo Sánchez), eccezione e assedio, sempre con il controllo del Parlamento. Fuori dall’Europa, anche la Carta degli Stati Uniti prevede diversi stati di allarme. 

 “Se la materia non è disciplinata - dice Sbailò -, di fronte all’emergenza sei comunque costretto ad agire con il rischio di creare un vulnus nell’ordinamento”. Prendiamo il caso italiano: di fatto, tutto si poggia – compresa la limitazione di libertà fondamentali - su un decreto legge, soggetto ad approvazione. È una situazione giuridicamente e costituzionalmente molto discutibile, al di là del dato formale, che dà un’impressione di instabilità sistemica. Comunque, criticare il governo per come è stata gestita l’emergenza è tutto sommato un esercizio abbastanza semplice, ma inutile e al momento poco opportuno. Va invece rilevata la lunga stasi del Parlamento, che è il polmone del sistema: è vero, sono state presentate diverse proposte di legge, ma in queste fasi la funzione principale del Parlamento è quella di riunirsi e di interloquire con l’esecutivo. Le sedute online non mi convincono. Ci sono funzioni che non si possono esercitare da remoto, come quella dell’infermiere o del vigile del fuoco, perché hanno a che fare col bios, con la vita. La fisicità nella politica non è un elemento accessorio. L’insistenza della Costituzione sulla “presenza” del parlamentare a mio avviso non è casuale: stiamo parlando di un’istituzione che delibera sullo stato di guerra. La tecnica moderna, in combinazione con i regolamenti parlamentari e con la disponibilità di ampie e attrezzate strutture nella capitale, può offrire soluzioni alternative ai lavori da remoto. Da questa esperienza, anche per evitare conflitti tra stato e regioni, dobbiamo trarre utili spunti per il futuro e disciplinare giuridicamente lo stato d’eccezione, magari sul modello spagnolo, stabilendone i confini e i limiti temporali”.

Proprio la farraginosità di certi formalismi delle democrazie occidentali, a fronte di uno stato, la Cina, che ha dato prova mondiale di decisionismo e apparente efficienza, ha fatto sorgere in alcuni la fascinazione per quel modello, ma l’analisi di Sbailò rafforza, invece, la solidità delle democrazie liberali. “La pandemia da coronavirus - dice il preside di Unint - nasce non dalla democrazia, ma dalla poca democrazia e dall’assenza dello stato di diritto. La trasparenza immediata da parte delle autorità cinesi avrebbe sicuramente giovato al contenimento della pandemia. Invece s’è lasciato che il contagio si diffondesse in maniera esponenziale, arrivando a toccare in modo particolare l’Italia, che da tempo è diventata un hub nei rapporti tra nord e sud ed est e ovest del mondo ed è uno snodo fondamentale nelle relazioni economiche e commerciali tra Europa e Cina”.

Un’ultima stoccata è riservata ai sovranisti ed ai nazionalisti che vorrebbero le nazioni chiuse nel proprio recinto: “quanto detto sopra può sembrare una critica alla globalizzazione. Ma è anche grazie alla globalizzazione che possiamo affrontare l’emergenza. Grazie alla diversificazione delle fonti di approvvigionamento non corriamo il rischio dell’esaurimento delle scorte alimentari e dei medicinali. La globalizzazione permette di evitare l’isolamento completo di intere aree del pianeta e di aumentare l’interazione all’interno della comunità scientifica. L’occidente possiede risorse scientifiche e tecnologiche tali da sconfiggere il virus. Due potenze atomiche – due grandi nazioni democratiche – come gli Stati Uniti e la Francia, entrambe dotate di esecutivi forti e di efficaci dispositivi di emergenza, stanno già interagendo per combattere la pandemia”.