Due modi di essere élite: perché Italia e Francia sono così diverse

France is not ruled, bud administered? (la Francia non è governata, ma amministrata). Questa frase si può leggere in un libro americano della metà del XX secolo (H. Luethy, France Against Herself, Meridian Books, New York, 1954, p. 40). Essa indica in modo sintetico il ruolo occupato dall’alta burocrazia nella società francese. L’espressione corrispondente, in francese, è “la Republique des fonctionnaires”. Si potrebbero ripetere frasi di questo tipo per l’Italia? Come, perché e quando si è formato il modello francese riassunto in quelle frasi? Perché e quando l’Italia ha preso una strada diversa? Sentiamo le opinioni di un francese e di un italiano. 

Francese. Comincio con l’osservare che il tema è ambiguo, perché l’espressione “élite amministrativa” può essere intesa in tre modi diversi. Innanzitutto, élite amministrativa può essere considerata come vertice dell’amministrazione, quindi come élite rispetto alla restante parte della piramide burocratica. In tal senso, è sinonimo di “higher civil servants” e di “haute fonction publique”. In secondo luogo, tale espressione può essere intesa come élite amministrativa in  quanto parte dell’élite sociale. In tal senso, non è rilevante tanto il posto occupato nella piramide burocratica, quanto il ruolo che l’élite amministrativa svolge nella società, insieme con le altre élites, quella economica, quella sindacale, quella politica, quella delle professioni, ecc. In terzo luogo, l’espressione “élite amministrativa” indica l’élite burocratica in quanto componente essenziale dell’élite sociale. Questa accezione deriva dalla seconda, ma se ne distingue, perché in questa terza accezione l’élite amministrativa è tout court élite sociale, in quanto occupa un posto preminente nella società. Questa è l’élite invisa ai populisti.

Italiano. Aggiungo una ulteriore difficoltà: Francia e Italia hanno tradizioni storico-amministrative diverse. La storia amministrativa francese ha 5-6 secoli di vita, quella italiana neppure un secolo e mezzo. Nella storia francese, l’amministrazione ha avuto, sia pur con alterne vicende, un posto dominante negli ultimi tre secoli; in quella italiana, l’amministrazione ha avuto un posto importante solo nella prima fase, per poi svolgere un ruolo frenante. Sia nella storia francese, che in quella italiana, lo stato gioca un ruolo importante. Ma in Francia questo è un ruolo trainante; in Italia è un ruolo di compensazione del sottosviluppo (meridionalizzazione dello stato; statizzazione debole). Dunque, il tema si colloca in contesti molto diversi tra di loro. Inoltre, se si intende élite amministrativa come vertice dello stato, o come parte dell’élite’ sociale o come élite sociale tout court, le domande da porsi sono  diverse. Nel primo caso, ci si chiederà quanto grande sia l’élite, come si formi, quale rapporto abbia con la base della piramide burocratica. Dunque, l’analisi riguarderà l’interno dell’amministrazione. Nel secondo caso, ci si chiederà quanta parte dell’élite sociale è occupata da quella amministrativa, come quest’ultima faccia parte dell’élite sociale, quale ruolo vi svolga. Dunque, l’analisi riguarderà il rapporto tra amministrazione e società. Nel terzo caso, ci si chiederà come si formi una “noblesse d’État”, così potente da imporsi alla nazione e alla società intera. Dunque, l’analisi riguarderà il posto dominante occupato dallo stato nella società. Anche il contesto conta per definire le questioni da indagare. La scelta del periodo da comparare, innanzitutto, è essenziale. Ed è importante stabilire come il corpo amministrativo, nel suo complesso, contribuisca alla formazione della “élite”. 

Francese. Concordo. Francia e Italia presentano due storie molto diverse, dal punto di vista delle élites burocratiche. Un sintomo di questa diversità si trova nelle due ricerche storico-comparate sulle élites amministrative in Europa, quella di Amstrong del 1973 e quella diretta da  Kenhard, terminata nel 1992 (J.A. Amstrong, The European Administrative Elite, Princeton University Press, 1973 (riferito al periodo 1750-1950); W. Reinhard (sous la direction de), Les Élites du pouvoir et la construction de l’État en Europe, traduit de l’anglais, Paris, Puf, 1996, riferito al periodo XII-XVIlI secolo; è importante anche il contributo di G. Gemelli, Le élites della competenza. Scienziati sociali, istituzioni e cultura della democrazia industriale in Francia (1880-1945), Bologna, il Mulino, 1997). In ambedue le ricerche la Francia ha un posto di rilievo, l’Italia è assente. Altro sintomo è costituito dalla ricca messe di studi sul ruolo dell’alta funzione pubblica nelle élites francesi (ricordo, in particolare, E.N. Suleiman, Politics, Power and Bureaucracy in France – The Administrative Elite, Princeton University Press, 1974). In Italia non c’è nulla di simile. I due paesi presentano, per l’aspetto delle élites amministrative, andamenti storici completamente divergenti. In Francia, per un periodo di almeno tre secoli, l’élite amministrativa è stata reclutata dalle classi alte, tra persone di istruzione superiore, per lo svolgimento di funzioni socialmente importanti. Per la provenienza, la formazione, l’inserimento nello stato, il ruolo svolto, non vi è stata solo un’élite amministrativa, ma anche un ulteriore fenomeno, che comincia con la sua “absorption in the societal élite” (Armstrong) e finisce, in anni recenti, con la costituzione di una “noblesse d’État”: formazione dell’élite amministrativa e sua  trasposizione, con tecniche diverse di “pantouflage”, nella politica e nell’economia (Suleiman, nel suo libro del 1974, pagina 382, riferendosi alla élite amministrativa francese, ha parlato di una “[...] ubiquity of higher civil servants in the State apparatus and in the private sector” (ubiquità dell’alta funzione pubblica nell’apparato statale e nel settore privato) [..]). Questo modello, nato nell’Ancien Régime su basi aristocratiche, si è poi conservato, grazie all’opera di Napoleone e della tradizione repubblicana. Il primo, confinato a Sant’Elena, disse: “J’élevais… à l’école la nombreuse classe des auditeurs au Conseil d’État. Leurs éducations finies et leur âge venu, ils eussent, un beau jour, relevé tous les postes de l’Empire” (Mémorial de Sainte-Hélène). Quanto all“élitisme républicain’”, ha contribuito alla formazione del sistema “grandes écoles - grands corps”. Bernard Pacteau, nel suo libro sul “Conseil d’État”, sottolinea il ruolo determinante dell“auditorat”, osservando che questo è “institution phare du Conseil d’État”: l’auditorat de ce temps n’assurait[...] aucune carrière au Conseil d’État. Il constituait plûtot une pepinière [..] et aussi une école administrative [..:] au Conseil d’État, les auditeurs instruisent et s’instruisent” (Bernard Pacteau, Le Conseil d’État et la fondation de la justice administrative française au XIXe siècle, Paris, PUF, 2003, p. 28). Nell’ultima fase della storia francese, l’èlite amministrativa diviene il luogo privilegiato di formazione della dirigenza politica e di quella economica. L’élite amministrativa diviene essa stessa élite sociale. Si registra l’onnipresenza dello stato e dei suoi alti funzionari nella società. 

Italiano. Diversa la vicenda storica italiana. Qui solo per la prima fase della storia unitaria, dopo il 1861, l’élite amministrativa proviene dalle regioni dominanti del Nord (specialmente Piemonte) e dall’aristocrazia o dall’alta borghesia, ha un ruolo importante nella guida dello stato e può considerarsi parte della classe dirigente del Paese. Nel periodo successivo, a partire dall’inizio del XX secolo, il reclutamento avviene dalle regioni meno sviluppate e dalle classi medie, l’amministrazione diviene un fattore di ritardo, invece che di sviluppo, il vertice burocratico si chiude in sé stesso. In particolari momenti storici, rimangono corpi di élite, come la dirigenza parastatale negli anni 20-30 e 50-60 del XX secolo e i consiglieri di stato negli anni 80-90. Ma, nel complesso, l’amministrazione è chiusa alle esigenze sociali, il suo vertice è assente dalla scena politica ed economica, i funzionari non circolano nella società.

Francese. Abbiamo ambedue sottolineato le diversità tra Francia e Italia. Ma che cosa produce la differenza tra due Paesi, pur tra loro tanto simili? A mio parere, i fattori che differenziano i due Paesi sono, per quanto riguarda il nostro problema, tre. Innanzitutto, la Francia è un paese molto più omogeneo territorialmente: non esiste un divario tra regioni, come quello nord-sud italiano. In secondo luogo, l’ideale di eguaglianza è riuscito, in Francia, sempre a convivere con l’élitismo, invece di divenire – come è accaduto in Italia – egualitarismo. Infine, cessato il ruolo dell’aristocrazia, il sistema  formativo, scolastico e postscolare, è stato organizzato, in Francia, in modo da far convivere  scuole aperte a tutti con “grandi scuole”, consentendo a queste ultime di divenire il luogo privilegiato di reclutamento dell’élite. Dunque, la Francia, un paese con minori diseguaglianze territoriali d’origine, ha consentito il riconoscimento sociale del merito e dell’élite e l’organizzazione del sistema “grandes écoles - grands corps”, che ha condotto alla formazione della “noblesse d’État”. L’Italia, dominata dal dualismo economico, ha osteggiato ogni forma organizzata di “élite” e ogni percorso formativo che potesse produrre una classe dirigente non solo per l’amministrazione, ma anche per la società. 

Italiano. Tutto questo ha prodotto conseguenze importanti al di fuori del ristretto corpo di vertice dell’amministrazione. La più rilevante sta nella presenza, in Francia, di una classe politica di vertice nutrita di esperienze amministrative, esperienze compiute non solo nelle piccole collettività locali, che sono in Francia tanto più numerose di quelle dei comuni italiani, ma anche nelle amministrazioni di vertice dello stato. Invece, la classe politica italiana, quando ha esperienze di amministrazione, ne ha soltanto per essere stata in consigli o giunte comunali e quindi in corpi pubblici di piccole dimensioni.