Un'Italia da amministrare e il divario fra Nord e Sud

Se la spesa pro capite per un servizio pubblico in una parte del territorio è più alta che in altre parti, e gli abitanti di quel territorio preferiscono usufruire di quel servizio pubblico in altre zone in cui la spesa pro capite è inferiore ma i servizi più efficaci, di chi è la responsabilità e come si può rimediare? Questa domanda apre il problema della capacità amministrativa e della giustizia distributiva. Si tratta di una domanda tanto più importante in quanto, dal 1942, le istituzioni del benessere sono ispirate al concetto universalistico che rifiuta le diseguaglianze. Se vi sono diseguaglianze non solo tra regione e regione, ma anche tra provincia e provincia, sorge il problema della giustizia distributiva, per affrontare il quale nella Costituzione, nel 2001, fu introdotto il principio della determinazione nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni proprio allo scopo di assicurare un’uniforme tutela dei diritti civili e sociali dei cittadini.

La capacità amministrativa

Proprio per questo motivo la Svimez ha dedicato nell’ultimo rapporto un capitolo alla capacità amministrativa. Lì si può leggere che “il tema della capacità amministrativa è da tempo al centro dell’attenzione dell’Ue. Amministrazioni nazionali, regionali e locali che non dispongono di risorse umane e competenze adeguate, oltre che di solide strutture organizzative, sono reputate incapaci di garantire la realizzazione di progetti e riforme efficaci nell’attuare gli indirizzi europei. Perciò la politica di coesione europea ha destinato ingenti risorse a numerosi interventi finalizzati al rafforzamento e alla modernizzazione delle pubbliche amministrazioni. Il rafforzamento della capacità amministrativa interessava almeno due dei tre obiettivi tematici del ciclo di programmazione 2007-2013 (competitività e convergenza, cui si aggiungeva cooperazione territoriale). Nel successivo ciclo 2014-2020, alla capacità amministrativa è stato specificamente dedicato l’Obiettivo tematico 11 ‘rafforzare la capacità istituzionale delle autorità pubbliche e delle parti interessate e un’amministrazione pubblica efficiente’. Negli anni più recenti, e in linea con quanto costantemente fatto sin dal 2011, l’Ue ha continuato a sottolineare l’esigenza di interventi in favore del rafforzamento della pubblica amministrazione italiana. Per esempio, riferimenti a questo tema sono presenti nelle raccomandazioni 2019 della Commissione e nel ‘Country report’ sull’Italia redatto dalla Commissione nel 2022. Quest’ultimo accompagnava un documento che invitava il Consiglio a esprimere pareri sul Programma nazionale di riforma previsto dal paese nel 2022”. 

“Questa attenzione per il tema della capacità amministrativa è stata centrale nel contesto del Pnrr. Per sostenere la capacità delle amministrazioni di godere appieno delle opportunità offerte dal Piano, si sono disegnati e attuati diversi interventi specificamente focalizzati sulla questione della carenza di personale negli enti locali, ma le procedure avviate per le nuove assunzioni hanno mostrato non poche criticità”.

La Svimez 

La Svimez – Associazione per lo sviluppo dell’industria nel Mezzogiorno – è un’associazione privata senza scopi di lucro, finanziata dallo Stato e dagli associati. Si propone lo studio delle condizioni economiche del Mezzogiorno per suggerire programmi di azione e di opere allo scopo di sviluppare nelle regioni meridionali attività industriali. La Svimez fu istituita nel dicembre del 1946 da persone legate all’Iri (Beneduce, Menichella, Giordani, Cenzato, Saraceno) e fu inizialmente presieduta da Rodolfo Morandi. 

Nel Rapporto della Svimez  viene notato che “le amministrazioni comunali, e in misura ridotta quelle regionali, hanno subìto un rilevante ridimensionamento degli organici, soprattutto nel Mezzogiorno”. Questo ha “indebolito la capacità, soprattutto dei comuni, di sfruttare appieno le opportunità di modernizzazione e rafforzamento delle amministrazioni offerte dai fondi europei attraverso i programmi finalizzati, direttamente o indirettamente, al potenziamento della capacità amministrativa”.  Il Rapporto continua osservando che “dal protagonismo che il Pnrr ha restituito ai comuni sono seguiti carichi amministrativi e sforzi aggiuntivi di spesa che hanno gravato su amministrazioni locali depauperate negli anni, soprattutto al Sud, di risorse umane e finanziarie, e con dipendenti sempre più anziani a causa dei reiterati blocchi del turnover”.

Un’analisi dei dati sembra condurre alla conclusione che, più che un divario Nord- Sud, vi siano divari interni alle zone geografiche. Colpiscono, in particolare, quello relativo alla dotazione di personale dei comuni per classi di ampiezza demografica e quello che riguarda i laureati tra Mezzogiorno continentale e isole. Per giungere a una conclusione sicura, peraltro, bisognerebbe valutare non solo il rapporto con la popolazione ma, come osservato  da Gianfranco Cerea negli studi per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, la struttura orografica e anche altri fattori.

La seconda considerazione da fare riguarda l’ordine delle responsabilità nella formazione dei divari, perché la dotazione di personale legato a un rapporto di lavoro può dipendere dalla dotazione organica e dalle risorse assegnate dal centro, ma può anche essere dipendente dalle politiche di assunzione fatte dall’ente locale.

Utilità delle analisi 

Le analisi della capacità amministrativa presentano una grande utilità perché consentono di completare il quadro economico del settore pubblico, oggi affidato ai dati riguardanti le disponibilità finanziarie, in termini di entrate e di spesa. 

Da questo punto di vista, però, bisogna tener conto che la capacità amministrativa è una variabile dipendente da molti elementi. Il primo è la dotazione di mezzi finanziari, quando questa non dipende dall’ente stesso. Il secondo riguarda la dotazione di personale e la stessa struttura dell’organico. Il terzo riguarda la dotazione di capacità gestionali. Il quarto attiene all’ambiente e ai contesti (un territorio dove sia forte la cultura organizzativa diffusa assicura, di regola, una più alta capacità amministrativa). Infine, è un elemento importante anche il peso del passato e il modo in cui si è formato e si sono sviluppati gli organismi pubblici nel corso della storia, come dimostrato dagli studi di Robert Putnam sullo sviluppo delle regioni in Italia. 

Un’analisi dei fattori che producono, in senso positivo o in senso negativo, capacità amministrativa è importante perché permette di individuare le responsabilità e i rimedi. Ad esempio, una ridotta capacità di enti territoriali (regioni e comuni) può dipendere dai condizionamenti che su di essi si esercitano dal potere centrale, oppure da fattori interni, quale, ad esempio, il modo in cui sono stati assunti i dipendenti e le loro qualità professionali. Il caso della sanità è vistoso: in alcune delle zone in cui essa funziona peggio, l’intervento finanziario centrale è maggiore, per cui si può supporre che la ridotta capacità amministrativa vada imputata ad altri fattori, di tipo ambientale, culturale, o interno, per correggere i quali dovrebbe operare la politica locale, essendo la sanità stata regionalizzata.  

La capacità amministrativa e la “concorrenza sulla carta”

Un’analisi accurata della capacità amministrativa, che tenga conto di tutti i fattori, potrebbe consentire di realizzare quella che Gabriel Ardant, in un libro intitolato “Technique de l’État. De la productivité du secteur public” (Paris, PUF, 1953), chiamava “concurrence sur papier” cioè la possibilità di compiere confronti tra organismi similari e di valutarne così le “performance” singole, per stimolare la correzione delle pratiche peggiori e portarle al livello delle “best practices”.

Questo è particolarmente importante da quando nella Costituzione è stato inserito quell’articolo (117) secondo il quale lo Stato deve determinare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ed è previsto (articolo 120) che, quando questo non accade, il governo nazionale può sostituirsi a organi delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni per assicurare la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica del paese. Questo perché non esistono solo i grandi divari dibattuti nel corso della tradizione politica italiana, in particolare quello Nord-Sud, ma anche divari minori che non sono meno rilevanti.