Il mito dei 60 miliardi “regalati” alle banche

Pachidermi&Pappagalli è la rubrica dell’Osservatorio sui conti pubblici italiani dell’Università Cattolica di Milano diretto da Carlo Cottarelli. La rubrica, curata da Tortuga, primo think tank italiano di studenti di economia e giovani professionisti, cerca di smitizzare alcuni luoghi comuni sull’economia italiana che non trovano fondamento nella realtà, spiegandone la natura e analizzandone il contenuto in modo analitico e critico. Tortuga scrive articoli su temi di economia, politica e riforme, e offre alle istituzioni un supporto professionale alle loro attività di ricerca o policy-making.

Si ripete spesso che le operazioni di messa in sicurezza del sistema creditizio italiano dal 2013 a oggi abbiano avuto un obiettivo chiaro: “salvare le banche” (fino a “60 miliardi di soldi pubblici”!). Questa convinzione è diffusa e implica che lo stato abbia sovvenzionato ricchi banchieri con soldi che avrebbero potuto essere usati per migliori finalità. Questa nota presenta gli interventi degli ultimi anni e il loro costo per le casse pubbliche. In realtà, i limitati interventi sono stati volti a tutelare, per quanto possibile e senza aggravare troppo le già deboli finanze pubbliche, i piccoli risparmiatori.

La crisi finanziaria dei debiti sovrani, la stagione di bassi tassi di interesse, il cambiamento strutturale del settore e la riforma dell’unione bancaria europea hanno messo a dura prova gli elementi più fragili del sistema creditizio italiano. Non solo: le banche hanno dovuto affrontare due riforme settoriali ancora in attuazione (riforma delle banche popolari e riforma del credito cooperativo), volte a favorirne la concentrazione e la loro trasformazione in Spa. Il settore bancario ha anche conosciuto l’emergenza dei crediti deteriorati, o Non Performing Loans (Npl). In questo quadro critico sono stati assunti alcuni provvedimenti, da parte del settore pubblico (governo o vigilanza bancaria), che hanno provocato scalpore e numerose critiche.

In ordine cronologico, questi sono stati gli interventi pubblici o misti dal 2013 a oggi:

- Monti Bond (2012-2013): Sottoscrizione da parte del Tesoro di circa 3,9 miliardi di euro di obbligazioni di Monte dei Paschi di Siena, oggi restituiti dalla banca senese;

- Decreto Imu-Bankitalia (gennaio 2014): riforma dell’assetto proprietario di Banca d’Italia;

- Istituzione del Fondo Nazionale di Risoluzione (novembre 2015): fondo costituito con versamenti di istituzioni finanziarie private, destinato al risanamento e alla risoluzione delle banche in difficoltà (in ottemperanza alla direttiva europea sul bail-in);

- Burden sharing di Banca delle Marche, Banca popolare dell’Etruria e del Lazio, Cassa di risparmio di Ferrara e Cassa di risparmio di Chieti (novembre 2015): azzeramento del capitale di azionisti e obbligazionisti subordinati, per risanamento delle banche che vengono messe in vendita;

- Entrata in vigore della direttiva comunitaria sul bail-in (gennaio 2016): l’obiettivo è evitare il salvataggio esterno delle banche, tramite fondi pubblici, e favorire il salvataggio interno;

- Nascita di Fondo Atlante 1 (aprile 2016): gestito da Quaestio Capital Management e partecipato, su impulso del governo italiano, da banche, fondi di investimento, Cdp e Poste. Intende ricapitalizzare banche in difficoltà e acquistare crediti in sofferenza. Tra maggio e giugno 2016 sottoscrive il 99 per cento del capitale di Banca Popolare di Vicenza e il 97 di Veneto Banca;

- Nascita di Fondo Atlante 2 (agosto 2016): gestito da Quaestio Capital Management e partecipato, su impulso del governo italiano, da banche, fondi di investimento, Cdp e Poste. Può intervenire solo con investimenti di crediti deteriorati;

- Decreto “Disposizioni urgenti per la tutela del risparmio nel settore creditizio” (dicembre 2016): il governo stanzia 20 miliardi a debito e interviene in Mps, su richiesta della banca, con al massimo 5,4 miliardi per una ricapitalizzazione precauzionale;

- Decreto per la liquidazione di Banca Popolare di Vicenza e Veneto banca (giugno 2017): è disposta la liquidazione coatta amministrativa di Banca popolare di Vicenza e di Veneto Banca, vendute poi a Banca Intesa che riceve anche 5 miliardi dal fondo pubblico come anticipo di cassa.

Anche se è necessaria una visione d’insieme per comprendere la ratio dei singoli provvedimenti, può essere utile approfondirne alcuni, in particolare quelli più dibattuti.

Decreto Imu-Bankitalia

Tra i primi interventi a venire contestato è stato il decreto Imu-Bankitalia, convertito in legge a gennaio 2014. Il decreto, rivedendo l’assetto proprietario di Banca d’Italia, ha previsto la rivalutazione del capitale nominale passato da 156 mila a 7,5 miliardi di euro, tramite la trasformazione di parte delle riserve dell’istituto. Ciò non significa che gli enti (banche, assicurazioni e casse previdenziali private) che detengono il capitale della Banca d’Italia abbiano ricevuto un trasferimento di liquidità o attività dallo stato. L’operazione, infatti, è stata puramente contabile. Banche e assicurazioni hanno goduto di due benefici. Innanzitutto, un’accresciuta stabilità di bilancio.

La seconda conseguenza sono stati i maggiori dividendi per i detentori, pagati da Banca d’Italia. Corrispondentemente, però, lo stato ha tassato le plusvalenze per un importo pari a circa 1,5 miliardi nel 2013 e quasi 2 miliardi nel 2018 incassando risorse una tantum utilizzate per l’abolizione della seconda rata dell’Imu quell’anno e per la copertura del decreto legge n. 66 del 2014 (quello sul bonus 80 euro). […]

L’intervento sulle quattro banche del centro Italia

Di diversa natura è stato invece l’intervento per salvare quattro banche del centro Italia. Queste versavano in pessime condizioni a causa di anni di cattiva amministrazione, accentuate dalla crisi economica iniziata nel 2008: si tratta della Banca dell’Etruria, Banca Marche e le Casse di Risparmio di Ferrara e di Chieti. Già commissariate da Banca d’Italia, le banche sono state messe in risoluzione tramite decreto a novembre 2015. Per evitare le conseguenze del fallimento (dannose per risparmiatori, imprese, dipendenti e l’intero sistema del credito) e per limitare il costo per le finanze pubbliche, lo stato ha fatto ricorso alla procedura di burden sharing. In altre parole, il valore di azioni (i soci proprietari delle banche) e obbligazioni subordinate (junior) è stato azzerato, mentre sono stati tutelati i conti correnti e le obbligazioni senior (che rispetto alle subordinate sono meno redditizie ma più sicure). Per esempio, Banca Etruria deteneva 289 milioni di conti correnti e 331 milioni di obbligazioni senior, che sarebbero stati in parte persi in caso di fallimento.

Le perdite non erano però tali da poter essere assorbite dagli azionisti e dagli obbligazionisti junior. Il contributo al ripianamento, seguendo la filosofia della direttiva sul bail-in, è stato però completamente privato: a coprirlo è stato il Fondo Nazionale di Risoluzione, istituito nel 2015, partecipato dalle banche operanti in Italia e destinato al risanamento delle banche in difficoltà. L’esborso del fondo è stato di 4,7 miliardi di euro: questi sono serviti a ricapitalizzare le quattro banche, a coprire le perdite derivanti dai crediti sofferenti e a creare l’istituto destinato al recupero di tali crediti (le cosiddette bad bank). Non c’è stato quindi alcun contributo in termini di liquidità da parte dello stato, ed è per questo infondato sostenere che la manovra sia stata un tentativo del governo di favorire gli istituti finanziari e la loro proprietà (il cui capitale è stato invece azzerato). Al contrario, il salvataggio ha mirato a tutelare per quanto possibile chi nella banca aveva depositato o risparmiato. Peraltro, è stato sempre il sistema interbancario (tramite il Fondo interbancario per la tutela dei depositi) a provvedere ai rimborsi degli obbligazionisti truffati, per un valore totale di circa 200 milioni.

L’unico intervento pubblico è stato molto più recente e modesto: nella legge di stabilità 2018 è stato introdotto un fondo finanziato dallo stato di 100 milioni, per coprire i risparmiatori truffati che ancora non sono stati risarciti. Ancora una volta, quindi, a pagare sono stati soprattutto i privati.

La ricapitalizzazione di Monte dei Paschi di Siena

A dicembre del 2016 è stato deciso il salvataggio di Monte dei Paschi di Siena (quarto gruppo bancario in Italia), anche questa in crisi dopo anni di cattiva gestione. Diversamente da quanto successo alle quattro banche del centro Italia, nel caso di Mps lo Stato ha finanziato parte dell’operazione, attingendo a un fondo di 20 miliardi di euro presi a debito varato a questo scopo. Di questi, circa 3,9 sono stati spesi per la ricapitalizzazione e al massimo 1,5 riservati al ristoro degli investitori al dettaglio che detengono le passività subordinate della banca oggetto di conversione in azioni nell’ambito del burden sharing. Azionisti e obbligazionisti hanno da parte loro contribuito per altri 2,8 miliardi, secondo il principio della condivisione degli oneri previsto dalla normativa dell’Ue. A pagare sono stati quindi sia i contribuenti sia i privati, e anche in questo caso i soci proprietari hanno visto il proprio capitale azzerarsi mentre parte dei risparmiatori è stata tutelata. A dicembre 2016 la banca senese deteneva 39 miliardi di euro in conti correnti (in parte comunque tutelati dal Fondo Interbancario) e circa 18 miliardi di obbligazioni ordinarie , che sarebbero stati persi in caso di liquidazione della banca.

A proposito del fondo varato dal governo, è importante evidenziare che si è trattato di una acquisizione di attività, le azioni della banca, e non di un contributo a fondo perduto: potrà dunque tornare allo stato attraverso la vendita. Se la manovra avrà costituito un guadagno o una perdita dipenderà dall’andamento delle azioni nei prossimi tre anni: il Tesoro dovrà infatti uscire da Mps entro il 2021.

Le due banche venete

L’operazione più importante, in termini di contributo dello stato, è stata quella che ha riguardato la Banca Popolare di Vicenza e Veneto Banca, acquisite a giugno del 2017 dal Gruppo Intesa Sanpaolo dopo la liquidazione coatta amministrativa. A perdere sono stati principalmente i titolari di azioni, mentre depositi e obbligazioni sono stati tutelati, anche se non integralmente per le obbligazioni subordinate . Ancora una volta a essere colpita è stata la proprietà delle banche (cioè gli azionisti, anche se questi includono certamente anche piccoli risparmiatori), mentre i depositanti e altri prestatori di fondi sono stati in buona parte tutelati. L’obiettivo perseguito con la liquidazione è stato evitare “una improvvisa cessazione dei rapporti di affidamento creditizio per imprese e famiglie, con conseguenti forti ripercussioni negative sul tessuto produttivo e di carattere sociale, nonché occupazionali” (dall’introduzione al decreto legge 25 giugno 2017). Dai bilanci dell’esercizio 2016 delle due banche popolari si evince, in assenza di intervento pubblico, che si sarebbero persi 7,6 miliardi di obbligazioni e 11,5 miliardi di conti correnti (in parte comunque tutelati, sotto i 100 mila euro).

Intesa San Paolo, che ha acquistato le due Banche Venete alla cifra simbolica di 1 euro, ne ha ereditato principalmente le attività sane , come prestiti concessi ai debitori affidabili. I crediti deteriorati sono stati invece trasferiti a una bad bank, che raccoglie le attività non più esigibili.

L’intervento per cassa dello stato è stato pari a circa 4,8 miliardi di euro, destinati a soddisfare il fabbisogno di capitale, nonché la ristrutturazione aziendale. A questi vanno aggiunti circa 400 milioni di garanzie, a fronte di un capitale garantito di 12,4 miliardi. Risorse che non è ancora possibile sapere se dovranno essere impiegate o meno: la valutazione del Sole 24 Ore rileva che circa la metà dovrebbe essere recuperata.

Va poi sottolineato che la spesa sarà bilanciata dal valore dei crediti recuperati dalla Sga, la società per la gestione di attività controllata totalmente dal Tesoro e che ha comprato i crediti deteriorati delle due banche venete. In altre parole, ci si aspetta che tramite la Sga lo stato recuperi una parte consistente, se non la totalità, di quanto investito nell’operazione.

Quanto è stato speso

In sintesi, il quadro mostra che ad oggi sono stati spesi, per il salvataggio degli istituti di credito, circa 650 milioni investiti da Cassa Depositi e Prestiti e Poste Italiane in Fondo Atlante 1 e i 4,8 miliardi destinati a Banca Intesa come contributo di capitale e per la ristrutturazione del business. Questi soldi non potranno essere recuperati.

Ciò che invece è stato stanziato, ma potrebbe tornare allo stato nel giro di alcuni anni, si aggira tra i quasi 12,5 e i 18,5 miliardi di euro , circa un punto percentuale di pil. La forchetta varia a seconda di come si valutano gli investimenti nell’ex Fondo Atlante 2 e le garanzie per il risanamento delle due banche venete.

Questi importi vanno confrontati con il costo che le operazioni hanno avuto per l’intero sistema economico, tra capitali e risparmi azzerati, interventi del sistema bancario e intervento pubblico. Il costo totale si aggira tra i 60 e i 70 miliardi di euro, coperto quindi per meno di un terzo dallo stato.

Conclusioni

Il luogo comune che siano stati spesi troppi soldi pubblici per salvare le banche, fino a considerarli un “regalo”, parola tanto ricorrente quanto vaga, si è diffuso nel dibattito pubblico degli ultimi anni. Che il settore del credito sia stato oggetto di scandali e opacità è stato provato, anche dalla commissione parlamentare di inchiesta della precedente legislatura. Ma l’accusa di aver salvato le banche con soldi pubblici non corrisponde al vero: in tutti i casi l’intervento dello stato è stato accompagnato dal salvataggio privato che ha contribuito per più di due terzi. In ogni caso, gli interventi pubblici sono stati volti a contenere il costo per i piccoli risparmiatori derivante da crisi bancarie. Se confrontati con quanto accaduto nel resto d’Europa, gli interventi pubblici nel settore creditizio rimangono di modesta entità.

E’ probabile che gli interventi pubblici avrebbero potuto essere più tempestivi per ridurre l’entità dei salvataggi esterni. E’ tuttavia chiaro che la direzione intrapresa dall’Unione europea, Italia compresa, non corrisponde al luogo comune sui “regali” alle banche. In realtà i proprietari degli istituti sono stati sempre penalizzati dagli interventi di salvataggio: sia nel caso delle quattro banche del centro Italia, che per Mps che per le due banche venete le azioni sono state azzerate e i soci hanno perso tutto il loro capitale. Certo questo ha coinvolto anche piccoli azionisti, ma l’uso di soldi pubblici per “salvare le banche” sarebbe stato più elevato se anche questi fossero stati completamente protetti da perdite. Gran parte dei manager è stata inoltre sanzionata dalle autorità di vigilanza, e alcuni di loro si trovano ora sotto processo. Naturalmente le responsabilità penali di tali manager vanno comunque lasciate alla valutazione giustizia che si spera segua un corso più rapido di quello di molte esperienze passate.