Le nomine di Consob e Antitrust: un test sul ruolo e l’indipendenza delle Authority

Nelle prossime settimane dovranno essere nominati i vertici della Consob e dell’Antitrust. Il dibattito e le indiscrezioni si concentrano, come è normale, sul toto-nomi. A Paolo Savona potrebbe succedere il sottosegretario all’Economia, Federico Freni, o l’attuale commissario, Federico Cornelli; mentre per il posto di Roberto Rustichelli la partita sembra essere a quattro: il segretario generale, Guido Stazi, uno dei componenti, Saverio Valentino, il segretario generale di Palazzo Chigi, Carlo Deodato, o lo stesso Freni se non andasse a segno l’operazione Consob. Come cantava qualche anno fa Fabio Rovazzi, “è tutto molto interessante”. Lo sarebbe ancora di più se la contesa fosse accompagnata da una riflessione sul ruolo delle Authority e sul modo in cui i nuovi vertici potrebbero interpretarlo.

Le autorità amministrative indipendenti occupano un ruolo cruciale nel nostro disegno istituzionale. A loro sono affidati poteri potenzialmente molto incisivi, che possono essere utilizzati letteralmente per plasmare l’evoluzione di alcuni settori della nostra economia: nel passato, hanno saputo governare trasformazioni immense, come la privatizzazione degli ex monopolisti, la loro riorganizzazione industriale e l’apertura di settori quali l’energia elettrica, il gas, le telecomunicazioni, i trasporti.

La peculiarità di questi organismi sta proprio nell’indipendenza, scolpita nelle leggi istitutive. L’indipendenza si giustifica sulla base di alcune necessità pratiche ma poggia su un robusto fondamento teorico. La regolazione dei mercati – sia ex ante, come nel caso delle autorità di settore, sia ex post, come nel caso dell’Antitrust – ha una forte dimensione tecnica che richiede una conoscenza profonda degli argomenti e la capacità di coniugare aspetti economici, giuridici e tecnologici. Vi è una precisa spiegazione di ciò: “Il modulo in sé delle autorità indipendenti riduce di molto i rischi di patologia dell’intervento pubblico”, ha scritto Giuliano Amato, primo presidente dell’Antitrust e padre della regolazione indipendente in Italia, in un bel libello di alcuni anni fa, “Bentornato Stato, ma…”. Prosegue: “Vi sono ambiti – le tariffe dei servizi pubblici ad esempio – nei quali la decisione politica è pericolosa, perché la politica tenderebbe a rifuggire da ogni aumento, salvo poi o far fallire l’azienda erogatrice o dover praticare l’aumento tutto insieme, con gravi ripercussioni di consenso”. La garanzia di un’indipendenza effettiva è la precondizione del lavoro dei regolatori: una ampia letteratura mostra che essa è normalmente associata alla crescita degli investimenti nei settori regolati e a maggiore stabilità finanziaria. Detto in termini più banali: le imprese si fidano maggiormente del clima di certezza determinato dalla regolazione indipendente che della volubilità dei politici. Questo vale anche quando i regolatori compiono scelte sgradite, perché potersi formare aspettative solide ha, nel lungo termine, un valore maggiore rispetto alla possibilità di portare a casa un risultato immediato. Soprattutto nei settori caratterizzati da elevata intensità di capitale e da un sistematico intervento pubblico, questa è una condizione essenziale: ma è rispettata solo se le Autorità interpretano in modo rigoroso la loro autonomia. Se vanno al guinzaglio dei governi, o inseguono un’agenda politica, allora fanno venire meno il senso stesso dell’indipendenza.

Il nostro ordinamento prevede dei presidi per isolare i regolatori da quel tipo di condizionamento. Il primo sta nell’autonomia finanziaria: il finanziamento delle Autorità non transita dal Tesoro e, quindi, non può essere influenzato dal governo. Di norma è garantito da contributi a carico dei soggetti regolati. Secondariamente, i regolatori indipendenti operano all’interno di un perimetro ben definito, all’interno del quale hanno pieno spazio di manovra. Il confine viene continuamente testato e riaffermato dalla giustizia amministrativa, che rintuzza i tentativi di esondazione delle Autorità o, più spesso, di invasione da parte della politica: ma queste possono essere fermate solo se ve ne è la consapevole volontà dei commissari. Il rischio di cortocircuiti o giochi di sponda tra esecutivo e regolatori è immenso. Per esempio, con il Decreto Asset, il ministro Adolfo Urso ha dato all’Antitrust poteri eccezionali, che chiaramente esulano dal disegno originario, e che riguardano l’utilizzo delle indagini conoscitive come base per interventi muscolari sul mercato (senza dover dimostrare responsabilità individuali e quindi con un onere della prova ridotto rispetto ai consueti procedimenti per intese o abusi). Questo ha tra l’altro generato un contenzioso inedito, perché l’Arera ha impugnato le norme chiedendo al Tar di chiarire che esse non si applicano al settore dell’energia, dove in caso contrario potrebbero verificarsi sanzioni multiple da parte delle due Authority per gli stessi comportamenti. Al momento la questione è stata rinviata alla Corte costituzionale.

In terzo luogo, il mandato dei commissari è sfalsato rispetto ai cicli politici (dura sette anni), non è rinnovabile e prevede un periodo di “cooling off” alla scadenza: questo dovrebbe proteggerli dalla tentazione della “campagna elettorale” o dello scambio di favori (e sembra impedire la promozione di un commissario a presidente). Ma è nelle procedure di nomina che si concretizza il passaggio più delicato e si trovano le garanzie più forti, in forza delle quali i componenti delle Autorità – come ha notato Franco Bassanini tempo fa, durante le polemiche sul Garante della Privacy – vengono emancipati da qualunque pretesa di lottizzazione. I componenti dell’Antitrust sono indicati dai presidenti delle Camere: tale regola, introdotta quando era prassi affidarne una all’opposizione, oggi risulta indebolita, perché da tempo chi vince le elezioni prende la guida di entrambe. Ignazio La Russa e Lorenzo Fontana dispongono, quindi, di un potere che devono esercitare con grande senso di responsabilità. Viceversa, la nomina della Consob spetta al Presidente della Repubblica, su proposta del governo, previo parere delle commissioni parlamentari competenti (a maggioranza semplice, diversamente da Arera e Autorità trasporti in cui sono richiesti i due terzi). Il Parlamento può esercitare un ruolo di controllo che talvolta ha svolto in modo scrupoloso: per esempio, quando nel 2023 i commissari Gabriella Alemanno e Federico Cornelli furono nominati alla Consob, vi fu un vivace dibattito parlamentare con un esame particolarmente approfondito.

Non sempre le cose sono andate così. Proprio all’inizio del 2026 si è insediato il nuovo collegio Arera. Purtroppo, i parlamentari decisero di recitare una parte sostanzialmente notarile: durante le audizioni per l’approvazione dei commissari furono poste ben poche domande e quasi nessuna di sostanza. Gli attuali componenti possiedono certamente le caratteristiche di competenza e indipendenza prescritte dalla legge ma, se non le avessero avute, non ci sarebbe stato modo di farlo emergere. Anche lì la nomina, peraltro giunta oltre la scadenza del mandato del precedente collegio, fu preceduta da una girandola di candidature e da un dibattito pubblico che si concentrò quasi esclusivamente sul bilancino della spartizione. Insomma: dopo mesi di indiscrezioni, tutto avvenne in fretta e furia, con audizioni parlamentari superficiali e un voto blindato.

C’è da sperare che questa volta il dibattito sia più approfondito: devono sperarlo, più di tutti, coloro che verranno indicati (o che si candideranno: seppure le norme non impongano una selezione aperta, neppure la escludono). Nessuno vuole assumere un incarico tanto gravoso essendo percepito come il fiduciario del ministro Tale o del partito Talaltro. Il Parlamento è la sede in cui le competenze dei commissari devono essere accertate. Se essi non colgono i dettagli e la portata dei provvedimenti che dovranno esaminare, finiranno per perdere il contatto con le strutture tecniche che istruiscono le pratiche (che infatti rischiano esse stesse di essere esposte alla lottizzazione politica, con un effetto a cascata sulla credibilità delle istituzioni per cui lavorano). Tutto ciò rischia di trasformare la regolazione in un vascello alla deriva: come possono i commissari, senza comprendere nel merito e nelle sfumature il contenuto di decisioni e delibere, difenderle con convinzione contro i regolati e contro la politica? Per fare solo un esempio, per Alessandro Ortis, presidente dell’Autorità per l’energia tra il 2003 e il 2011, sarebbe stato facilissimo abbandonare l’idea di separare Snam dall’Eni, assecondando i desiderata di quest’ultima e del governo. Ma seppe tenere duro, convinto che solo così il mercato del gas avrebbe potuto svilupparsi a beneficio dei consumatori. Questa tenacia fu infine premiata con l’arrivo di Mario Monti a Palazzo Chigi e Corrado Passera al ministero dello Sviluppo economico, che nel decreto liberalizzazioni del 2012 inserirono tale riforma. Oggi nessuno tornerebbe indietro (incluse, probabilmente, Eni e Snam). Se al posto di Ortis ci fossero stati individui meno preparati e determinati, o una struttura più politicizzata, oggi saremmo un paese più arretrato.

Selezionare individui in possesso di competenze tecniche e spina dorsale è particolarmente importante in questa fase storica: i governi e la politica sembrano sempre più dare per scontato che le Autorità non sono interlocutori autonomi, ma loro vassalli. E talvolta le stesse Autorità danno la sensazione di avere tale aspirazione. Lo fanno, in particolare, quando si incaricano di trovare loro stesse una mediazione tra la loro missione statutaria e altri obiettivi politicamente sensibili, dalla sicurezza economica all’autonomia strategica, dalla riduzione delle disuguaglianze alla sostenibilità. Un recente studio degli economisti Brian Albrecht e Erik Hovenkamp mostra che, quanto più si allarga il novero degli obiettivi, tanto meno i risultati delle Autorità sono misurabili e quindi tanto maggiore è l’arbitrio che esse possono applicare. Ma in tal modo, il presupposto dell’indipendenza (la competenza tecnica su una materia ristretta) entra in contraddizione con la necessaria responsabilità verso gli elettori quando sono in ballo decisioni più ampie. Cosa pensano i potenziali candidati alla Consob e all’Antitrust di questi temi? Sarebbe bello saperlo; ma per saperlo qualcuno dovrebbe chiederlo; e, se le cose andranno come con la nomina Arera, nessuno lo farà.

Chiunque oggi voglia dare la propria disponibilità ad assumere un ruolo di vertice nelle Autorità dovrebbe dunque subire uno scrutinio intenso, a tutela propria e dei futuri regolati. Chi nomina e chi sta per essere nominato dovrebbero guardare con ammirazione all’esempio di Jay Powell, il governatore della Fed, che da mesi resiste agli attacchi pesantissimi del presidente Donald Trump. Quando, durante un convegno al Fondo monetario internazionale nel 2023, un gruppo di attivisti fece irruzione, Powell gridò “chiudete quella fottuta porta!”, e riprese a parlare (il video divenne virale e si trova su YouTube). Metaforicamente, ogni volta che la Casa Bianca ha preteso tagli dei tassi, lui ha “chiuso la fottuta porta” e ha tenuto duro. E’ opinione comune che, in tal modo, abbia rafforzato la credibilità della Fed e ne abbia reso più efficace l’operato, perché, quando parla, il mercato si fida di quel che dice. Quanti degli attuali e futuri presidenti di Autorità amministrative indipendenti avrebbero lo stesso coraggio?