Come il Pnrr ha migliorato la Pubblica amministrazione. I dati di Bankitalia

 L’inefficienza della Pubblica amministrazione italiana non è inesorabile. Anzi, quando gli incentivi sono forti, le scadenze credibili e il rischio di perdere fondi reale, allora la Pa diventa più efficiente. Persino dove si pensava che il guaio fosse ormai strutturale. Questo è quanto emerge da un paper della Banca d’Italia intitolato “Gli incentivi e le innovazioni organizzative migliorano le performance della pubblica amministrazione? Lezioni dal National recovery and resilience plan”, ossia il Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), e firmato dagli economisti A. Accetturo, A. Baltrunaite, E. Lazzaro e A.L. Mancini.

Lo studio analizza oltre 200 mila gare per le opere pubbliche bandite dai comuni tra il 2016 e il 2023 (178 mila fuori Piano, più di 6 mila sotto il Pnrr, e 20 mila i bandi definanziati con la revisione del 2023), e confronta ogni contratto Pnrr con un contratto simile, dello stesso comune e dello stesso anno, ma fuori dal Piano.

Il miglioramento più evidente è sicuramente quello rintracciabile nella fase dell’aggiudicazione, ossia quando una gara bandita si traduce nell’assegnazione del lavoro a un’impresa. E qui il primo dato è sicuramente quello della buona riuscita e della celerità: quando l’appalto era parte del Piano, la probabilità di essere aggiudicati è stata dell’88 per cento, contro il 69 per cento delle gare fuori dal Pnrr, e persino in tempi più brevi di una decina di giorni, ossia il 19 per cento in meno. Ma come si è raggiunto questo miglioramento? Secondo Bankitalia, a esser stato decisivo è stato l’approccio orientato alle performance: dai fondi condizionati al raggiungimento degli obiettivi fino alle scadenze controllate (carota più invogliante, bastone più credibile). Ed è proprio qui il guadagno maggiore: 15 punti sono arrivati dalle condizionalità, cioè dal vincolo che tiene i soldi agganciati agli obiettivi e il rischio reale di perdere i fondi se non si fossero centrati. C’è stato poi un miglioramento nella trasparenza – le responsabilità erano più visibili – dovuto alla digitalizzazione delle gare. Anche la centralizzazione presso le stazioni appaltanti (che ora stanno esplorando l’AI e la creazione di agenti per snellire le procedure) ha aggiunto circa 6 punti percentuali.

Ora, guardando il nostro paese pieno di asimmetrie che si riflettono anche nella Pa, e al piatto troppo grande per la nostra burocrazia, ci si aspetterebbero altrettante asimmetrie nei miglioramenti. Al contrario, secondo quanto pubblicato da Palazzo Koch e guardando un indice costruito sui dati degli anni precedenti al Pnrr, nei comuni con minor capacità amministrativa la probabilità di aggiudicare una gara è salita di 23 punti percentuali, contro i 18 punti di quelle con maggior capacità. Ovviamente, partire da un gradino più basso aiuta nei punteggi, ma non era un risultato scontato. Questo è accaduto grazie – di nuovo – all’innalzamento del livello della governance, alle regole più indirizzate verso gli obiettivi, all’apprendimento organizzativo, e conseguentemente al consolidamento del metodo. Tanto che l’effetto si è traslato, seppur moderatamente, nella gestione delle gare non-Pnrr, con un aumento della probabilità nell’aggiudicazione di tre punti. E forse tanto basta a dire che non esiste alcun blocco strutturale e inesorabile che impedisce alla Pa italiana di essere più efficiente.

A riguardo, l’osservatorio costruito dagli autori è prezioso perché distingue i risultati nelle performance rispetto alle due fasi degli appalti. Da un lato la gara, che dipende soprattutto dalla Pa e dove erano applicate le nuove condizionalità. Dall’altro la realizzazione, dove a entrare in gioco sono le imprese, ma che corrisponde al momento in cui le condizionalità e gli incentivi ai risultati, previsti per i comuni, si fermano (quando il Pnrr fu disegnato si pensava che il collo di bottiglia fossero le stazioni appaltanti, le nuove regole sono state limitate ai soggetti pubblici). Il risultato è che i miglioramenti nella fase realizzativa sono stati principalmente dovuti all’anticipo della liquidità, con gli effetti maggiori rintracciabili nell’avvio dei lavori, mentre gli effetti si sono man mano assottigliati proporzionalmente all’avanzamento del progetto, fino ad avvicinarsi allo zero.

E’ lecito infine domandarsi: aumentando la celerità è aumentato il rischio di un calo della qualità dei progetti? Guarda il numero dei ricorsi al Tar (4,5 per cento dei bandi superiori a 5 milioni di euro), la rapidità e lo snellimento delle procedure non sono stati un problema, per ora. Sarà certo interessante, nel futuro e con ulteriori dati, guardare allo stato di salute dei progetti pochi anni dopo la realizzazione.