Continuità dei governi

Professor Sabino Cassese, molti si chiedono che ci fa Gentiloni ancora al governo: il governo non è figlio del Parlamento, per cui, quando termina la sua durata il secondo, cessa anche il primo?

Errore: non si applica il principio simul stabunt vel simul cadent. C’è continuità del governo nella discontinuità dei Parlamenti, nei limiti che dirò. Ma andiamo in ordine. Il 23 marzo il presidente della Repubblica ha ricevuto il presidente Gentiloni, che gli ha presentato le sue dimissioni. Il presidente della Repubblica l’ha invitato a “rimanere in carica per il disbrigo degli affari correnti”. Questo vuol dire che il presidente del Consiglio dei ministri ha dato le dimissioni, ma che queste non sono state (ancora) accettate. Il governo è ancora in carica. In precedenti casi, il presidente della Repubblica ha “preso atto” delle dimissioni. L’una formula (l’invito a rimanere in carica) e l’altra (la presa d’atto) significano che il governo continua nei suoi compiti. Solo con l’accettazione delle dimissioni, quando si formerà il nuovo governo, verrà a scadenza quello precedente.

Resta il problema che il governo ha avuto la fiducia da un precedente Parlamento, in questo caso con una maggioranza diversa, che è restata soccombente con le ultime elezioni.

La Costituzione non prevede una scadenza per il governo, a differenza di altri organi. Ciò deriva dalla necessità per il paese di avere sempre un governo in carica. D’altra parte, per altre cariche vi sono supplenti, non per il governo. 

Che vuol dire “disbrigo degli affari correnti”?

Sono i governi stessi che delimitano con circolare (che la giurisprudenza ritiene vincolante) gli “affari correnti”. Tutti i governi, a partire dagli anni 80 del secolo scorso, vi hanno incluso l’attuazione di decisioni già assunte dal Parlamento, l’adempimento di obblighi comunitari, i provvedimenti urgenti e molti altri compiti, secondo orientamenti flessibili che sono dettati da prassi e correttezza nei confronti di un “nuovo” Parlamento. Esistono, quindi, tradizioni consolidate che regolano poteri e limiti dei governi nella parte finale. Aggiungo che “affari correnti” non vuol dire “ordinaria amministrazione” e che il governo Gentiloni non è stato “sfiduciato”. La partecipazione a riunioni degli organi dell’Unione europea, misure economiche urgenti e atti di iniziativa parlamentare resi necessari da calendari stabiliti da norme, sono inclusi nel perimetro delle funzioni esercitabili, solitamente stabilito dagli stessi governi con circolari.

Vediamo più da vicino queste circolari.

Ve ne sono di due tipi. Quelle conseguenti allo scioglimento delle Camere, disposto dal presidente della Repubblica, e quelle conseguenti alle dimissioni del governo. Quando vi sia il primo tipo di atto, la circolare regola anche la fase delle dimissioni, che vengono date – come ho detto prima – dopo le nuove elezioni.

Prendiamo il primo tipo.

Il 29 dicembre 2017, il presidente Gentiloni ha emanato una circolare che corrisponde a quelle emanate da Berlusconi l’11 febbraio 2006 e da Amato il 9 marzo 2001. Le variazioni sono puramente lessicali, comunque minime.

Che cosa c’è scritto nella circolare?

Che il governo non ha perduto la fiducia. Che continua nelle sue funzioni con criteri di correttezza e di leale collaborazione. Che, di conseguenza, il governo deve dare attuazione alle leggi, emanare le leggi delegate se scadono i termini, adottare regolamenti e atti amministrativi, proseguire l’attività europea e internazionale, nonché quella finanziaria. Che il Consiglio dei ministri prosegue regolarmente la sua attività. Che i ministri possono porre limiti alle deleghe conferite ai sottosegretari. Che l’attività normativa prosegue regolarmente, con un limite per i decreti legge, ai quali si può fare ricorso “in assenza di effettive alternative” e per l’iniziativa delle leggi, che può essere esercitata per “l’attuazione di impegni europei e internazionali”. Che le nomine, designazioni e proposte vanno fatte “per assicurare la funzionalità di enti e organi” e il rispetto di termini di legge. Che missioni e visite internazionali richiedono previa informazione e intesa con la presidenza del Consiglio dei ministri. Che i rappresentanti del governo debbono assicurare la loro partecipazione all’attività parlamentare e alle conferenze stato regioni e simili. Che le amministrazioni possono tenere incontri con le parti sociali nell’ambito delle relazioni sindacali.

Insomma “business as usual”, o quasi.

Certo, vuole che lo stato si arresti, e si producano quei fenomeni sperimentati, nell’ultima metà secolo, due volte, negli Stati Uniti, a causa della mancata approvazione parlamentare del bilancio, quando gli impiegati statali sono stati invitati a tornare a casa e gli uffici sono stati chiusi (ma le forze dell’ordine e quelle della difesa sono rimaste al lavoro)? Il governo è il centro motore dello stato, e non può tollerare vacanze. Ricordi anche la consuetudine della visita, il 15 agosto, del ministro dell’Interno (una volta, fino al terzo governo De Gasperi, la carica era sempre del presidente del Consiglio dei ministri) al Viminale e alle forze di polizia.

Passiamo al secondo tipo di circolare, quello adottato a seguito delle dimissioni del governo.

E’ diverso nella presentazione, ma segue la falsariga del primo tipo. E’ articolato in 7 paragrafi: governo, Consiglio dei ministri, attività normativa, nomine, relazioni internazionali, lavori parlamentari, relazioni con le parti sociali.

Vuole tirare qualche conclusione da questa minuta analisi?

Primo: esistono regole e pratiche consolidate per regolare la successione e limitare la tensione tra vecchio governo e nuovo Parlamento. Secondo: queste regole non sono dettate soltanto dal bisogno della continuità, ma servono anche a bilanciare i poteri, a introdurre limiti nell’esercizio dei poteri.

In che senso?

Lei ricorda che Madison, uno dei padri costituenti americani, e poi sulla sua scia Tocqueville, hanno segnalato il grande pericolo della democrazia che si chiama “tirannide della maggioranza”. Fin dall’abbandono, nel ’700-’800, del principio di unanimità (ricordi il disastro della Dieta polacca, tanto ben studiato da Jean-Jacques Rousseau), si applica a ogni decisione il principio maggioritario, quello della “maior pars”, che conduce a una semplice conclusione, che può essere espressa in numeri: 51=100, mentre 49=0. Dunque, per porre rimedio a questo pericolo, i costituenti americani hanno previsto una serie di poteri contrapposti, ma anche – e su questo richiamo la sua attenzione – scadenze fortemente differenziate dei titolari degli organi: il presidente è eletto per 4 anni, rinnovabili una sola volta; i componenti della Camera dei rappresentanti sono eletti per due anni, e la loro elezione avviene a metà del mandato presidenziale; i membri del Senato durano in carica 6 anni, ma ogni due anni si vota in un gruppo di stati e metà del Senato si rinnova biennalmente; i membri della Corte suprema sono nominati a vita, come tutti gli altri giudici federali. Tutto questo gioco complicato di differenti scadenze è previsto per gettare sabbia nelle ruote del potere, perché non vi sia una forza politica sola in grado di comandare tutti i bottoni della “stanza dei bottoni”.

Lei vuol dire che questa “estensione” dell’attività del governo è anche funzionale ad assicurare un bilanciamento, un governo “misto”, come dicevano gli antichi.

Esatto, anche se non concepito a questo scopo. E lo stesso vale con la durata in carica del nostro presidente della Repubblica (7 anni, contro i 5 del Parlamento che lo elegge). Lei l’ha detto: i nostri sono sistemi misti. Facciamo un salto a Polibio, un greco deportato a Roma, il quale si chiede come fosse possibile che in mezzo secolo Roma fosse riuscita ad ampliare il proprio impero all’intero bacino del Mediterraneo e dà a questa domanda una risposta semplice: Roma aveva una struttura costituzionale (il governo misto) migliore di quella di Atene e di quella di Sparta.