Cos'è l'emergenza giustizia

Oggi alle 15,30 all'Ara Pacis a Roma Claudio Cerasa discute dei confini della giustizia con il ministro della Giustizia Andrea Orlando, il vicepresidente del Csm Giovanni Legnini, il primo presidente di Cassazione Giovanni Canzio, il presidente dell'Anac Raffaele Cantone e il procuratore della Repubblica a Torino Armando Spataro.

I numeri della Fondazione Einaudi – Quelli pubblicati in questa pagina sono stralci di uno studio in uscita oggi a cura della Fondazione Luigi Einaudi, intitolato “Il costo della (in)giustizia italiana”. Presidente della Fondazione è Giuseppe Benedetto. Direttore scientifico, invece, Lorenzo Castellani.

di Giacomo Bandini, Luca Bellodi e Lorenzo Castellani

Gli stati liberali occidentali sono contraddistinti da alcuni paradigmi come la democrazia, il parlamentarismo, la libertà. C’è in realtà un valore che li racchiude tutti, o che comunque rappresenta un punto di partenza per tutti gli altri: la rule of law. Come tutti i valori politici più importanti, anche la rule of law – come scriveva Ronald Dworkin – è vittima di un paradosso: è tanto facile concordare sulla bontà del valore quanto è difficile definirlo.

Per quanto riguarda la bontà del principio, la rule of law è il fondamento delle attività di una società complessa e organizzata, che garantisca sicurezza, risoluzione delle controversie e la prosperità di un paese. La sostanza, invece, è più opaca. Si può però ritenere che la rule of law sia costituita principalmente da quattro elementi:

1. Stato di diritto: la legittimità è fondata sulla legge e non sul potere arbitrario e discrezionale;

2. Le leggi sono chiare, pubbliche e uguali per tutti;

3. I processi attraverso cui far valere i propri diritti sono accessibili a tutti, giusti ed efficienti;

4. La giustizia è amministrata in tempi ragionevoli da strutture indipendenti e competenti.

I punti 3 e 4 rimandano esplicitamente all’amministrazione della giustizia. Attraverso il sistema giudiziario, infatti, gli individui risolvono le controversie, fanno valere i loro diritti e operano in un ambiente sicuro, in cui possono crearsi legittime aspettative e non lasciare le loro vite alla mercé del più forte. Così, un’impresa che dovesse decidere in quale luogo installare le proprie attività, guarderà a quei paesi in cui la giustizia – in particolare quella civile – è garantita in modo efficiente, permettendole di programmare i propri investimenti e di accedere in modo celere alla risoluzione delle controversie.

Quello che va tenuto a mente quando si considera la rule of law è che non è un concetto “tutto-o-niente”. La rule of law è una meta a cui si tende asintoticamente e che si sviluppa per gradi. Per questo motivo si possono costruire indici attraverso cui comparare i paesi e definire delle correlazioni con altri indicatori e trend. Questo focus, tralasciando le questioni morali della giustizia e il suo rapporto con i diritti dell’uomo, vuole invece analizzare gli effetti che un malfunzionante sistema giudiziario ha sull’economia di un paese. In particolare si evidenzierà come in Italia l’incertezza del diritto e un sistema giudiziario farraginoso siano un freno allo sviluppo imprenditoriale e all’attrazione di capitali esteri.

Nonostante l’azione di riforma degli ultimi anni abbia introdotto nuove e apprezzabili procedure di risoluzione stragiudiziale delle controversie, la situazione italiana rimane ancora problematica. Ciò è osservabile attraverso alcuni indicatori internazionali che verranno presi come termine di confronto fra l’Italia e altri paesi dell’Ue con sistemi di giustizia civile simili. I due indicatori principali che registrano il grado di intensità della rule of law sono il Prosperity Index e il Rule of Law Index.

Tra gli 8 sub-indici che compongono il Prosperity Index vi è quello relativo alla Governance, che a sua volta misura i) la rule of law, ii) l’accountability del governo e iii) la partecipazione politica e la correttezza delle elezioni.

Fonte: Prosperity Index – Governance

Dalla Tabella si evince non solo che l’Italia si classifica in una posizione nettamente inferiore rispetto a Francia, Germania, Spagna e Regno Unito, ma che – rispetto agli altri paesi – non è nemmeno riuscita a difendere la sua posizione, passando dal 39° posto nel 2012 al 42° nel 2015.

Il World Justice Program (WJP), un’organizzazione indipendente la cui mission è diffondere la rule of law nel mondo, elabora annualmente il Rule of Law Index, classificando i paesi in base al punteggio che ottengono, compreso tra 0 e 1. Nel 2015 gli stati ai vertici della classifica sono Norvegia e Danimarca (0,87), mentre all’ultimo posto c’è il Venezuela (0,32). L’Italia si piazza al 30° posto, dopo paesi economicamente meno maturi come Repubblica Ceca, Polonia, Uruguay, Costa Rica, Slovenia e Georgia. Suddividendo i paesi in quattro gruppi basati sulla ricchezza, l’Italia si posiziona al 28° posto della classifica dei 31 paesi a più alto reddito pro capite.

Per quanto riguarda la giustizia civile – che è uno degli 8 fattori con cui l’indice è costruito – l’Italia nel 2015 scende al 36° posto della classifica globale, al 29° se si considera l’income group di riferimento e quartultima (21°) tra i 24 paesi Ue-Efta-Nord America. Il settore in cui l’Italia soffre maggiormente è quello dei ritardi e della durata dei processi (0,32/1).

Stando ai dati del 2016, una causa civile in Italia dura in media 1.120 giorni, più del doppio della media Ocse dei paesi sviluppati (583 giorni). Per una sentenza di bancarotta si arriva fino a 12 anni e prima che un istituto di credito possa recuperare le garanzie reali in caso di fallimento passano, in media, 7 anni. L’Italia ha poi il più alto numero di condanne per violazione del diritto a un processo in tempi ragionevoli comminate dalla Corte europea dei diritti dell’uomo. Se guardiamo poi al dato disaggregato, si nota come al problema della malagiustizia non sia immune nemmeno l’efficientissimo Nord Italia. Nonostante un ampio scarto tra alcune città (Torino 855 giorni e Bari 2.022 giorni), la varianza della distribuzione non è significativa (Napoli 1.280 giorni e Milano 1.291, ad esempio).

Se l’efficienza di un processo è il rapporto tra input e output, ovvero tra risorse e prodotto, si potrebbe pensare che la scarsa efficienza della giustizia italiana sia dovuta alla scarsità delle risorse impiegate. In realtà, l’Italia non spende meno degli altri paesi in rapporto al pil.

Fonte: Consiglio d'Europa, Commissione per l'efficienza della giustizia (2014)

Questi dati non sono sorprendenti, i problemi della malagiustizia italiana sono noti, percepiti e anche esperiti dagli Italiani e dalle imprese estere che, nonostante tutto, decidono di operare nel nostro paese.

Data l’equazione di domanda aggregata una flessione degli investimenti è una delle prime determinanti della riduzione della crescita economica. Nonostante non sia possibile un’elencazione circoscritta degli effetti del sistema giudiziario su un tessuto economico, è chiara l’esistenza di una correlazione tra giustizia efficiente e investimenti.

Stando alla relazione annuale della Banca d’Italia, nel 2014 il trend degli investimenti in Italia si mantiene negativo: rispetto al 2007 il calo è del 30 per cento e in rapporto al pil passa dal 21,6 al 16,9 per cento. Le determinanti della caduta degli investimenti sono rinvenibili nel costo del capitale, nell’accesso al credito, nell’incertezza e nel clima di sfiducia. E’ chiaro come tempi ed esiti incerti dei processi siano discordanti con la certezza e la fiducia per il futuro.

La relazione del 2015 sottolinea come l’andamento degli investimenti in Italia da parte dei privati e delle imprese sia leggermente migliorato nell’ultimo anno. Relativamente alle imprese gli investimenti fissi lordi, che non includono le scorte, sono aumentati dello 0,8 per cento e, in rapporto al pil, si sono assestati al valore minimo storico del 16,6 per cento. Se si osservano attentamente i dati ci si accorge come i fattori più determinanti di questa lieve crescita siano stati di tipo esogeno, riconducibili soprattutto al basso costo dell’energia e alla politica economica espansiva adottata dalla Banca centrale europea. Complessivamente viene rilevato come gli unici fattori endogeni positivi per l’andamento degli investimenti siano correlati agli sgravi fiscali e alle politiche di maggiore flessibilità del mercato del lavoro. Nessun miglioramento significativo invece nei settori giustizia civile, burocrazia ed efficienza amministrativa.

Come noto l’efficienza della giustizia civile incide sensibilmente sulla positiva valutazione dell’investimento in un dato sito. Prima di addentrarci nell’esplorazione del rapporto tra risoluzione delle controversie giudiziarie e investimenti diretti esteri occorre qui effettuare una precisazione metodologica: le cifre utilizzate in questo paragrafo per stimare la perdita di investimenti provenienti dall’estero si riferiscono agli Investimenti diretti esteri (Ide) non agli stock di investimenti diretti esteri. Sono definiti Ide gli investimenti internazionali volti all’acquisizione di partecipazioni “durevoli” (di controllo, paritarie o minoritarie) in un’impresa estera (mergers and aquisitions) o alla costituzione di una filiale all’estero (investimenti greenfield), che comportano un certo grado di coinvolgimento dell’investitore nella direzione e nella gestione dell’impresa partecipata o costituita. Lo stock di Ide rappresenta il capitale diretto totale posseduto dai non residenti di un determinato paese (Fmi e Ocse, 1996).

I lunghi tempi dell’applicazione dei contratti e l’incertezza nella conclusione di una vicenda giudiziaria scoraggiano l’ingresso nel mercato di nuove imprese e allontanano gli investimenti, che tendono a concentrarsi dove i casi di contenzioso si risolvono in modo celere. La reputazione a livello globale è sempre di più un fattore decisivo per favorire la competitività e l’attrattività di un paese. In questo senso, l’Italia sta subendo le conseguenze della scarsa reputazione internazionale dovuta a corruzione diffusa, lentezza della giustizia civile, farraginosità di leggi e regolamenti, inefficienza della pubblica amministrazione, infrastrutture carenti.

Sul punto, ad esempio, risulta particolarmente interessante la classifica del Reputation Institute di New York, il cui obiettivo è misurare fiducia, stima e interesse verso 50 paesi. Nel 2015 l’Italia si colloca al 14° posto su 20 tra i paesi più avanzati, ottenendo un buon punteggio per quanto concerne indicatori culturali come lo stile di vita, ma presenta performance molto negative nei fattori “Favorable environment for business”, “Technologically advanced”, “Effective government” ed “Ethical country”. Le cause sono molteplici ma, tra i valori che impattano negativamente sul punteggio, l’incertezza del diritto e la lunghezza dei processi in sede civile rappresentano insieme alla corruzione gli ostacoli maggiori allo sviluppo economico e alla competitività, nonché al potenziale di attrazione di capitali esteri.

Non a caso i tempi della giustizia civile sono uno dei fattori principali valutati dagli investitori prima di effettuare un’operazione in un paese estero.

Nel 2013, anno in cui l’Italia è stata richiamata più volte anche dall’Ue sul problema della giustizia civile, gli investimenti diretti esteri in Italia ammontano ad appena 12 miliardi di euro (vi è discordanza fra i calcoli ufficiali), con un calo del 58 per cento rispetto al 2007 (circa 20 miliardi). Inoltre, nel medesimo anno (2013) lo stock mondiale di Ide del nostro paese ammonta solamente all’1,6 per cento del totale, quota molto meno significativa rispetto ai principali competitor europei: Spagna 2,8 per cento, Germania 3,1, Francia 4,8 e Regno Unito 5,8. Nel 2015, mentre gli Ide in Italia ammontano a 15 miliardi, in Francia sono il triplo (43 miliardi), in Regno Unito 40 miliardi e in Spagna 22 (dati Ocse).

Se consideriamo il 2007, in cui gli Ide ammontavano a 20 miliardi, come anno base del calcolo l’Italia ha perso una media di 7 miliardi di investimenti esteri ogni anno fino al 2011. Nel 2012, secondo alcuni dati, si calcola che gli Ide totali fossero pari a 0,09 miliardi, praticamente inesistenti. Come precedentemente descritto, il trend è stato invertito solamente nel 2013 per poi superare nel 2014 la cifra del 2007. Nel 2015, invece, l’andamento è rimasto stabile, ma inferiore al 2014.

E’ possibile così formulare una stima della perdita di investimenti diretti esteri e di valore aggiunto derivante dagli Ide, utilizzando sempre l’anno 2007 come base di riferimento. Secondo le stime effettuate, l’Italia ha perso negli ultimi 9 anni circa 6 miliardi di valore aggiunto sull’indotto, 15 miliardi di valore aggiunto diretto e 1,38 punti percentuali complessivi di crescita strutturale sul pil (lo 0,3 per cento di media ogni anno).

Ovviamente, le colpe di questo mancato afflusso di capitali e di valore aggiunto generato non vanno attribuite solamente alla lentezza della giustizia civile, ma essa ne è innegabilmente uno dei fattori principali. Va inoltre aggiunto che il trend relativo alla regolazione dei contratti e ai costi burocratici legati alla risoluzione delle controversie è peggiorato.

La gravità di questo peggioramento risulta evidente nella Tabella 3, che mostra il rapporto diretto tra un buon posizionamento nel ranking del WJP e la capacità di attirare investimenti esteri. Più un paese è alto in graduatoria, più è ampio l’ammontare di Ide.

Nella relazione annuale del 2014 della Banca d’Italia si riconosce la lentezza della giustizia civile tra le principali cause che ostacolano la produttività delle imprese. In particolare, gli investimenti e le scelte delle aziende sono fortemente condizionate dalla qualità del sistema giudiziario in quanto questo incentiva comportamenti connotati da una minor propensione al rischio, risultando in una generale perdita di competitività.

Anche la relazione del 2015, nonostante abbia riconosciuto segnali di miglioramento per quanto riguarda i processi in pendenza, ribadisce come la “la durata dei processi, specialmente in alcuni tribunali, rimane però elevata”, evidenziando l’insufficienza delle misure fino ad oggi adottate per migliorare la concorrenza e il tenore degli investimenti.

Decongestionare i tribunali:

1. Incentivare la sottoscrizione delle polizze di tutela legale a copertura dei costi del processo. Come in Germania e Olanda, esiste una relazione positiva tra la diffusione delle polizze di tutela legale e la riduzione del contenzioso perché gli accordi stragiudiziali, quando opportuni e convenienti per entrambi, vengono favoriti.

2. Introdurre una nuova e seria disciplina della mediazione e dell’Adr (Alternative dispute resolution). Attraverso il ricorso alle procedure di Adr (negoziazione diretta con valore di titolo esecutivo in presenza degli avvocati, tavoli paritetici, mediazione e arbitrato) si amplia l’offerta degli strumenti di risoluzione delle controversie a disposizione dei cittadini e delle imprese, senza gravare sulla spesa pubblica, affiancando i tribunali che con meno carico di lavoro potranno essere più efficienti.

3. Generalizzare la possibilità, ancora poco utilizzata, di pronunciare la sentenza con lettura immediata del dispositivo, con concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto, riducendo i tempi della stesura della sentenza.

Aumentare la produttività a parità di risorse: verso una giustizia managerializzata.

1. Come sta accadendo per il servizio sanitario, occorre una profonda spending review che identifichi ed elimini inefficienze. Occorre spendere meglio e incassare di più erogando il servizio giustizia per avere risorse finanziarie da reinvestire nel sistema.

2. Promuovere una riorganizzazione della struttura degli uffici giudiziari, da ottenersi, se necessario, anche con l’inserimento di figure manageriali scelte dagli operatori di giustizia in loco attraverso una selezione professionale, che contribuiscano a velocizzare le procedure interne agli uffici e ne riducano i costi, liberando altresì il tempo a disposizione dei magistrati.

3. Per generalizzare tali comportamenti virtuosi è necessario, pur garantendo la massima indipendenza della magistratura, valorizzare la performance dei giudici anche in termini di efficienza e produttività, in termini sia di remunerazione sia di responsabilità. In particolare, nel giudicare la performance, al fine dei passaggi di carriera a posizioni direttive o che comunque comportino responsabilità di uffici, il Csm deve necessariamente avvalersi di tecnici specializzati nella valutazione delle risorse umane.

4. Per contribuire in termini di efficacia e di efficienza il lavoro della giustizia occorre una profonda revisione del sistema di leggi e normativa vigenti. La presenza infatti di impianti legislativi mastodontici e di scarsa utilità e applicazione ha comportato un deficit di chiarezza, certezza e interpretazione immobilizzante per le attività produttive e per la risoluzione delle controversie in tempi brevi.

di Giacomo Bandini, Luca Bellodi e Lorenzo Castellani